Library.Ru  {1.2} Кабинет библиотековедения

главная библиотекам читателям мир библиотек infolook виртуальная справка читальный зал
новости библиоnet форум конкурсы биржа труда регистрация поиск по порталу


  Библиотекам Кабинет библиотековедения Библиотека в эпоху перемен

Адасинский С.С.

Проблемы сохранения культуры регионов и новый закон о местном самоуправлении

[ [Текст] / С. С. Адасинский // «Человек, культура и общество в контексте глобализации современного мира», третья междунар. науч. конф. (2004; Москва). Третья международная конференция «Человек, культура и общество в контексте глобализации современного мира», 25-27 окт. 2004 г. [материалы] / под ред. К. Э. Разлогова и Ю. М. Резника. – М., 2004. – С. 301-312 ]

Перестройка внутригосударственных отношений в РФ.

     Напомним, что в советские времена сфера культуры, как и прочие стороны общественной жизни, находилась под жестким идеологическим и административным управлением и контролем.
     При всех недостатках жесткого управления эффективность его была явной – сеть объектов культуры расширялась, доступность ее обеспечивалась принципом бесплатности значительной части сферы культуры, с одной стороны и контролем за ценообразованием остальной ее части, с другой. Структура и сеть объектов культуры определялась нормативно и в целом до 80-х гг. эти нормативы выполнялись. Во второй половине 80-х гг. произошло общее смягчение идеологического нажима и объекты культуры серьезно расширили степень самостоятельности в выборе форм и методов своей работы. Завершением этого процесса стало проведение театральной реформы, значительно смягчившей контроль за работой исполнительских коллективов.
     Все объекты сферы культуры в начале 90-х гг. были разделены между указанными тремя уровнями управления в государстве по чисто формальным признакам – практически все объекты союзного и республиканского (РСФСР) подчинения получили федеральный статус; республиканские (АССР), краевые, областные сохранили государственный республиканский статус. Часть объектов этой сферы выпали из государственного управления (весь т.н «шоу-бизнес», а также промышленные объекты технического обеспечения культурной деятельности – объединения «Союзтеапром», фирма «Мелодия»). Несколько раньше была ликвидирована фирма «Союзаттракцион».
     В результате практически вся сфера исполнительского искусства получила государственный статус за исключением т.н. «шоу-бизнеса», почти полностью перешедшем в частную собственность и небольшого числа театральных и концертных коллективов, финансируемых муниципалитетами. Та часть деятельности сферы культуры, которая занималась культурно-просветительной работой (учреждения клубного типа, библиотеки, парки культуры и отдыха) была отнесена к компетенции муниципалитетов. Музеи сейчас имеют разную подчиненность – от федеральной до муниципальной, положение их весьма неоднозначно и ситуация в них требует специального рассмотрения, поэтому мы не будем на этом здесь останавливаться.

Муниципальная сфера культуры.

     Культурно-просветительские учреждения, муниципалитеты действительно не только <…> реально управляются соответствующими структурами муниципалитетов. Отделы культуры городов и районов возглавляются, как правило, выходцами из этой сферы. Они хорошо знают потребности населения в благах и услугах культуры, а также и «кухню» своих объектов, их нужды и потребности.
     Реально объехав десятки городов и районных центров, автору пришлось работать с руководством их отделов культуры и ни единого раза не приходилось видеть на этом посту человека некомпетентного. Все они крайне заинтересованы в эффективной работе сферы культуры. Причиной тому, помимо постоянного и непосредственного контакта с аудиторией этих объектов культуры, еще и то, что сами они и их начальство – руководство муниципалитетов живут со своими семьями в конкретном городе и районе и на себе ощущают эффективность или неэффективность работы сферы культуры и досуга.
     Кроме того, в муниципалитетах указанное руководство органично включено в круг местной элиты и не может не учитывать склонности и потребности активной части населения, имеющего свои идеи и потребности в сфере культуры и досуга, а также активных участников культурного строительства региона – работников культуры, просвещения и др. В результате здесь культура по-прежнему является объектом управления, отсюда и результаты.
     В библиотеках и учреждениях клубного типа – основных объектах культуры, принадлежащих муниципалитетам, динамика сети и результатов работы имеет прямо противоположный характер, нежели в государственной сфере. Общая сеть этих учреждений уменьшается, начиная с конца 80-х гг. и характер этого процесса пока не изменился. Но резко изменилась структура этой сети.
     Если в советские времена почти все библиотеки и клубные учреждения в городах (средних и крупных абсолютно, малых – по преимуществу) принадлежала профсоюзам, а государственная сеть была преобладающей в сельской местности, то теперь основная масса бывших «чужих» объектов культуры как на селе, так и в городах принадлежит муниципалитетам. То есть муниципалитеты не допускают перепрофилирования бывших профсоюзных объектов культуры и переводят их на свой баланс. Это очень показательно, особенно учитывая постоянный дефицит средств у огромного большинства муниципальных структур. Сфера культуры для них оказывается кровно необходимой.
     Сокращение же сети в какой-то мере можно назвать рационализацией. На смену двум учреждениям культуры в одном (небольшом) населенном пункте создается одно (библиотека-клуб, клуб-библиотека и т. д.). В упрек государственным структурам управления культурой можно поставить то, что процесс перестройки (вероятно, закономерной) носит совершенно хаотичный характер, никто не анализирует эти процессы, методики целесообразной схемы такого объединения отсутствуют. Каждый муниципалитет проводит эту работу на свой страх и риск, повторяя при этом чужие ошибки.
     Однако, динамика сети вовсе не определяет всего процесса изменений в работе учреждений культуры муниципалитетов. Конечный результат их работы – показатели деятельности (число посетителей клубных учреждений и библиотек, число книговыдач, активность кружковой работы и пр.) имеет противоположный характер – они после недолгого спада растут. Несмотря на уменьшение не только сети, но и дефицита финансирования, направленного на пополнение фондов библиотек, замену оборудования, мебели и пр. в клубных учреждениях и т. д.
     Приходится констатировать, что разрыв в работе структур управления в сфере культуры по всей вертикали крайне негативно сказывается на условиях приобщения населения к благам и услугам культуры. И, по всей видимости, ситуация в ближайшее время будет только ухудшаться ввиду того, что реформированное министерство и вновь образованное агентство пока не определили свои взаимоотношения, а отсутствие у первого финансового блока ставит под вопрос возможность активного влияния его на перспективы общего развития всей сферы культуры (как государственной, так и муниципальной).

Перспективные направления муниципальной реформы.

     К великому сожалению, реформированием управления на высшем (министерском) уровне сегодня дело не ограничивается. Предлагается процесс изменения управления и на низовом – муниципальном уровне. Прежде чем обратиться к перспективам соответствующей трансформации управления и в сфере культуры, как следствие этой реформы, рассмотрим вкратце ее суть. Еще раз отметим, что сфера культуры муниципального уровня, в отличие от государственного, несмотря на многочисленные сложности, в целом не только сохранила, но и смогла несколько улучшить результаты работы своей сети.
     Следует отметить, что «старые» муниципалитеты были достаточно большими по численности населения – они включали, обычно помимо ряда сельских поселений, малый город или поселок городского типа, или отдельное городское поселение. Ряд муниципалитетов имели достаточные бюджеты, как правило, за счет одного или нескольких значительных производственных структур. Очень часто – алкогольное производство, платившее в местный бюджет 12% акциза. Такой конгломерат мог достаточно комфортно сохранять и даже расширять свой социальную сферу, городскую и сельскую инфраструктуру
     Но, громадное большинство муниципалитетов в нашей стране являются дотационными, значительную долю своих расходов они покрывают за счет дотаций из вышестоящих бюджетов. В условиях отсутствия нормативов финансирования социальной сферы основной задачей местных администраций было налаживание хороших отношений с вышестоящими органами власти с тем, чтобы хоть в какой-то мере достойно ее содержать. В таких условиях говорить о какой-то самостоятельности их достаточно сложно.
     Около семи лет назад по инициативе властей Московской области была предложена система стимулирования роста доходов муниципалитетов и постепенной ликвидации их убыточности. К сожалению, эта работа не получила логического завершения, в том числе в силу недостатка времени, а в условиях нового закона, который должен вступать в действие с 2006 г., эта задача кажется еще более трудно выполнимой со всеми вытекающими для местного самоуправления последствиями.
     Принятая и намеченная в реализации нового Закона схема предполагает насильственное внедрение «самоуправления» фактически для всех городов и поселков городского типа, в том числе тех, которые являются до нынешнего времени центрами «старых» муниципалитетов. Причем в рамках нового Закона предполагается наличие двух типов муниципалитетов – «обычные» и те, в которые структурно входят несколько муниципальных образований. В результате число муниципальных образований вырастет кратно.
      Рассмотрим возможные последствия дробления нынешних районов на примере двух районов – Лотошинского в Московской области и Торопецкого в Тверской. В центрах этих районов есть значимые налогоплательщики – заводы, производящие алкогольную продукцию (в Торопецком районе еще и деревообрабатывающий комбинат). Выделение этих центров в самостоятельные муниципалитеты со своими и неплохими доходами бюджета означает, что оставшаяся часть бывшего района должна получать средства в свои бюджеты из каких-то иных источников, точнее, стать получателем помощи из бюджета субъекта Федерации. Или до 2006 г. должно быть законодательно утверждено какое-то иное распределение платежей в местные бюджеты двух уровней («простого» муниципалитета и «сложного», например, в рамках бывшего района). К сожалению, пока инициативы по принятию такого постановления проявлено не было.
     Между тем, актуальность этого явно налицо. Более того, опыт создания программ развития культуры для Тверской, Архангельской и (концепции) для Московской области свидетельствует об объективно выраженном стремлении к объединению работы в рамках бывших (до октябрьской революции 1917 г.) уездов (Торопецкого, тогда входившего в Псковскую губернию и объединявших четыре нынешних района, Вельского входившего ранее в Вологодскую губернию и тоже объединявшую четыре нынешних района, Волоколамского Московской губернии в рамках трех нынешних района). То есть в рамках нынешней реформы следовало бы стимулировать не столько дробление нынешних районов, но, выделяя отдельные муниципалитеты, призванные эффективно решать вопросы своего жизнеобеспечения, поощрять и создание новых муниципальных структур, объединяющих несколько бывших районов. Напомним, что в дореволюционной России кроме уездов была и еще одна структура – волость. Реально сегодня проявляется тенденция к возврату двузвенного управления. Но, к сожалению, пока без укрупнения высшего звена. А актуальность этого налицо. Проводимая ныне реформа должна была бы способствовать уменьшению числа муниципалитетов первого уровня по сравнению в числом нынешних районов и городов субъекта Федерации. Такая система упростила бы управление в субъекте Федерации и облегчила бы работу по поощрению увеличения доходности таких структур.
     Сегодня же предложенная система чревата проблемами для нашей сферы деятельности – культуры. Рассмотрим потенции складывающейся ситуации. Как известно, в «старых» муниципальных кроме органов управления отраслью культуры (отдел культуры администрации) был методический кабинет, помогающий проведению профильной работы всем клубным объектам культуры района, а также централизованная библиотечная система (ЦБС) района. По сути дела, эти три структуры создают систему функционирования не только отрасли, но сферы культуры района как единого целого.
     Выделение из сложившейся и неплохо (по крайней мере, по результатам статистической отчетности и личных наблюдений) действующей системы культурного обслуживания населения района более мелких структур управления, по-видимому, должно повлечь за собой и соответствующие изменения и в эту сферу. Как? Анализ всей доступной нам литературы за последние несколько лет показывает, что эта проблема пока нигде даже не обсуждалась. Приходится полагать, что сначала в районах будет период местечковой «самостийности», когда по всей вертикали появятся «свои начальники» культуры, а затем – период восстановления сломанного.
     Но ведь современная система ЦБС – не просто действующая система книгообмена, это еще и эффективная система информации о дефиците социально-важной литературы (учебной, юридической, справочной и пр.), что обеспечивает право гражданина на самообразование, но еще и обеспечение права населения на доступ к информации, то есть выработке активной позиции гражданина страны.
     Можно ли сегодня недооценивать работу методического кабинета в районе? Ведь это профессиональное проведение торжеств и праздников, грамотная организация досуга населения. Во многих районах страны сегодня действуют профессиональные или самодеятельные (народные) музеи, воспитывая самоуважение и гордость жителей района за свою малую родину. Можно ли создать нечто подобное в рамках каждого муниципалитета? Разумеется, нет.
     Следовательно, сегодня принципиально важно провести корректный анализ перспектив изменения структуры управления в сфере культуры региона и спрогнозировать целесообразные потенциальные изменения в структуре управления новых муниципальных образований с целью сохранить наработанный позитив в работе местной культуры, оформив эти предложения в виде методических рекомендаций.
     Это потребует от Министерства культуры выработки активной позиции во взаимоотношениях с администрацией Президента и Правительства с целью выработки и принятия государственных мер, призванных не допустить негативных последствий при проведении предложенных административных реформ местного самоуправления.



   Cодержание  
 

главная библиотекам читателям мир библиотек infolook виртуальная справка читальный зал
новости библиоnet форум конкурсы биржа труда регистрация поиск по порталу


О портале | Карта портала | Почта: info@library.ru

При полном или частичном использовании материалов
активная ссылка на портал LIBRARY.RU обязательна

 
  Rambler's Top100
© АНО «Институт информационных инициатив»
© Российская государственная библиотека для молодежи