Library.Ru  {1.2} Кабинет библиотековедения

главная библиотекам читателям мир библиотек infolook виртуальная справка читальный зал
новости библиоnet форум конкурсы биржа труда регистрация поиск по порталу


Библиотекам Кабинет библиотековедения Статьи
 

Кузьмин Е.А., Усачев М.Н., Демидов А.А.
Система доступа граждан России к правовой информации: итоги и перспективы

[ Библиотека. – 2004. – № 7. – С.6-10 ]

Формирование правового государства и гражданского общества – одна из главных целей развития России на современном этапе. В связи с этим важнейшей задачей становится создание системы обеспечения свободного доступа к правовой информации для всего населения страны. Эта задача является стержнем политики Минкулыуры и массовых коммуникаций России в сфере библиотечного дела и главной целью реформирования всей системы информационно-библиотечного обслуживания в стране.

    Сравнительно недолгая и очень результативная работа по созданию сети публичных центров правовой информации (ПЦПИ) показала, что органами управления культуры и библиотечным сообществом найдены очень эффективные механизмы обеспечения доступа населения к социально значимой информации, об этом, с одной стороны, свидетельствует "взрывной" характер развития центров – на базе библиотек Минкультуры России и других ведомств к настоящему времени создано свыше 1200 ПЦПИ. С другой, – растет число обращений в них с различными запросами – сегодня это более 1,5 млн. человек, которым выдается свыше 1,7 млн. справок.
    История создания центров началась в июне 1998 г. в Смоленске, где на базе областной универсальной научной библиотеки, усилиями администрации области. Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации (ФАПСИ, теперь Спецсвязь России) и Российского фонда правовых реформ (РФПР) был открыт первый в стране публичный центр правовой информации. Инициатива смолян была оценена и принята на вооружение МК РФ.
    Всего через несколько месяцев, к концу 1998 г, при поддержке Главного государственно–правового управления Президента Российской Федерации и Правового управления Государственной Думы Министерством культуры Российской Федерации, ФАПСИ и РФПР была принята межведомственная программа «Создание общероссийской сети публичных центров правовой информации на базе общедоступных библиотек» (программа ПЦПИ).
    Программа реализовывалась в несколько этапов.

    

ПЕРВЫЙ ЭТАП (1998-2000 гг.). НАЧАЛО ПУТИ

    В этот период было запланировано создание 14 ПЦПИ на базе Российской государственной в Москве, Российской национальной в Санкт-Петербурге и 12 центральных универсальных научных библиотек субъектов Российской Федерации (в Смоленске, Брянске, Орле, Туле, Тамбове, Рязани, Ростове-на-Дону, Екатеринбурге, Краснодаре, Ставрополе, Красноярске, Липецке).
    Разделение ответственности между координаторами Программы выглядело следующим образом:

•Минкультуры России осуществляло общую координацию работ по продвижению и мониторингу проекта, разработку организационно–методических материалов, взаимодействие с региональными органами культуры и самими библиотеками;
•РФПР финансировал закупку оргтехники и другого оборудования для ПЦПИ, проведение конференций и семинаров, а также выпуск организационно-методических материалов по вопросам создания центров, осуществлял централизованную подписку региональных библиотек на периодические издания по праву;
•ФАПСИ на безвозмездной основе предоставляло базы правовой информации НТЦ «Система», содержащие официальные нормативно-правовые документы федерального, регионального и муниципального уровней на электронных носителях, каналы связи, а также привлекало для решения технических проблем своих специалистов.

     Библиотеки провели необходимую реорганизацию своей структуры, предоставили помещения, выделили специалистов для справочно-информационного обслуживания населения. И к весне 2000 г. с опережением плановых сроков 14 ПЦПИ начали свою деятельность. Центры РГБ и РНБ стали выполнять также и научно-методические функции. Активное участие в реализации программы приняли администрации многих субъектов Российской Федерации. Ими были приняты соответствующие нормативные документы о создании центров, выделены дополнительные ставки в штаты библиотек, оплачены каналы связи, оказана финансовая поддержка.

     Особую роль в успешном продвижении программы на региональном уровне сыграла деятельность органов по информационным ресурсам и телекоммуникациям, управлений культуры, центров ФАПСИ.
      Минкультуры России активно способствовало развитию сети и техническому оснащению центров. В течение 1999–2000 гг. оно поставило 58 региональным научным, юношеским, детским и муниципальным библиотекам компьютерное оборудование для развития технических комплексов в действующих и создаваемых ПЦПИ.
      Совокупные финансовые затраты организаторов программы (Минкультуры России, ФАПСИ и РФПР) на первом этапе составили около 350 000 долларов.
      Узловым элементом в ее реализации стало налаживание тесного, заинтересованного сотрудничества государства с коммерческими структурами, формирование многочисленных, порой самых неожиданных, партнерств. Минкультуры России заключило соглашения о безвозмездной или льготной информационной поддержке ПЦПИ с ведущими производителями информационно-правовых систем компаниями «Консультант Плюс» и «Кодекс». Большое количество электронных и традиционных изданий правовой тематики было получено от спонсоров и распространено по центрам на условиях благотворительности. Значительную безвозмездную помощь оказали региональным библиотекам Агентство по разработке бизнес-технологий (АРБТ), издательства «Юридическая литература», «Юристъ» и др.

      В начале 2000 г. идея создания ПЦПИ была подхвачена и поддержана Институтом «Открытое общество». При его финансовой поддержке в течение двух лет на конкурсной основе было открыто около 40 центров.
      PR-кампания по разъяснению деятельности ПЦПИ в федеральных, региональных и местных средствах массовой информации (опубликовано более 2200 статей), выявление, анализ, освещение и популяризация передового опыта, постоянная координация работ по программе, регулярное проведение международных, всероссийских, межрегиональных и местных совещаний и конференций содействовали вовлечению новых регионов в продвижение идей правовой информатизации.
      Вспоминая известное высказывание, можно сказать, что идея начала овладевать сознанием масс. Создание центров правовой информации оказалось не только осознанной необходимостью, но делом престижным и даже модным.
      Оценке итогов и перспектив первого этапа и подведению результатов деятельности созданных ПЦПИ были посвящены заседания коллегии Минкультуры России «О результатах реализации и перспективах программы «Создание общероссийской сети публичных центров правовой информации на базе общедоступных библиотек», состоявшиеся 16 февраля 2000 г. и 17 апреля 2002 г., а также всероссийские совещания руководителей центров, которые прошли 25–26 апреля 2000 г. и 18–20 сентября 2001 г. в Туле.
      Опыт первых лет реализации программы показал, что формируемая сеть является большой социальной ценностью, активно востребована населением России не только социально незащищенными слоями населения, но также представителями бизнеса и даже профессиональными юристами. Анализ обращений выявил многочисленные насущные правовые проблемы населения, связанные с жилищно–коммунальным обслуживанием, пенсионным обеспечением, военной службой, правами молодежи, предпринимательской деятельностью и др.
      Вокруг центров начали формироваться такие механизмы социального партнерства, возникновение которых трудно было предвидеть еще несколько лет назад. Очень быстро выявился и мультиплицирующий эффект. Развитие общероссийской Программы ПЦПИ способствовало формированию региональных программ правовой информатизации, предусматривающих создание разветвленной сети центров и абонентских пунктов в органах государственной власти и местного самоуправления, библиотеках, научных и учебных заведениях.
      В таком многоплановом практическом ключе и с такой явной социальной направленностью проблема правовой информатизации страны ранее никогда не ставилась и не решалась.

      Благодаря другому проекту РФПР – «Правовое образование в школе» – были сделаны первые шаги по подключению к процессу создания центров на базе детских и юношеских библиотек. РФПР выделил им 150 комплектов учебников по основам правовой грамотности для школьников 7 – 11-х классов.
      Стоит отметить, что первый ПЦПИ на базе учебного заведения был открыт в 1998 г. в Смоленском промышленно-экономическом колледже с участием генерального директора ФАПСИ. Центр правовой информации, созданный в 2000 г. на базе детской городской библиотеки г. Санкт-Петербурга при поддержке ИПК «Кодекс» и Университета переподготовки учителей, сегодня занимает лидирующее в России положение как методический центр по этико-правовому воспитанию подрастающего поколения. Информационно-правовые центры для детей и юношества появились также в библиотеках Краснодара, Нижнего Новгорода, Мурманска, Перми и многих других городов России.
      Для профессиональной поддержки ПЦПИ было решено привлечь на безвозмездной основе к их работе юристов, в первую очередь студентов старших курсов юридических факультетов. Впервые эта идея была апробирована в Смоленской областной научной библиотеке. Инициатива была встречена с энтузиазмом юридическими вузами и факультетами почти во всех городах, и в большей части ПЦПИ на базе региональных библиотек такая поддержка была организована. Студенты же получили прекрасные площадки для прохождения юридической практики.

    Открытие центров в рамках общероссийской программы ПЦПИ вызвало к жизни здоровую конкуренцию со стороны администраций регионов, органов культуры и библиотек, не вошедших в программу на первом этапе и образовавших своего рода очередь, чтобы быть включенными в нее на втором.
    В некоторых регионах России (Республика Саха–Якутия, Чувашия, Ставропольский край, Мурманская, Пермская, Смоленская области и др.) были приняты и начали реализовываться собственные программы по созданию сетей ПЦПИ с охватом муниципальных образований. Например, в ходе реализации проекта «Правовая информатизация Смоленской области» на единой программно-технической основе к настоящему времени организовано 203 центра и пункта доступа к правовой информации.
    Во многих регионах в результате работы центров с населением и администрациями были выдвинуты важные инициативы, нацеленные на расширение участия граждан в законотворческой деятельности на местном, региональном и федеральном уровнях, на обсуждение эффективности действующих законодательных актов, установление взаимодействия центров с органами законодательной и исполнительной власти. Другими словами, ПЦПИ в силу своей общедоступности оказались местом, где граждане имеют возможность высказать свои предложения и претензии по поводу местных законов и иных нормативных актов: именно здесь все это может быть услышано, обсуждено, систематизировано и донесено до органов власти.
    Таким образом, библиотеки становятся форумами для законотворческих дискуссий граждан и общественных объединений, своеобразными творческими мастерскими, способными оказать серьезное влияние на повышение правовой культуры населения.

    Подобным начинанием проявила себя Тульская областная универсальная научная библиотека, организовавшая в рамках Центра общественную приемную гражданской законодательной инициативы. Здесь налажены сбор и первичная обработка заявлений граждан о необходимости внесения изменений и дополнений в нормативные документы, эти заявления передаются в региональные органы власти.
    Деятельность ПЦПИ в качестве посредника между властными структурами и населением способна оказать позитивное влияние на формирование гражданского сознания россиян и содействовать их вовлечению в активную общественную жизнь.
    Развитие сети региональных и муниципальных центров с использованием единой программно-технической базы ФАПСИ в значительной степени решает проблему доступности местной нормативно-правовой информации и формирования в России единого информационно-правового пространства, поскольку объединение региональных и муниципальных правовых БД и обмен ими осуществляется беспрепятственно. В свою очередь, межрегиональный и межмуниципальный обмен правовой информацией, ее взаимное изучение служат обогащению, совершенствованию и ускорению процесса законотворчества на местах.
    В результате предпринятых усилий к концу 2000 г. в стране вместо планируемых 14 ПЦПИ было создано более 200. Этот процесс приобрел нарастающий и необратимый характер.

    

ВТОРОЙ ЭТАП (2001-2003 гг.). РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ

    2001 г. можно считать началом второго этапа реализации программы. Предполагалось вовлечение практически всех субъектов Российской Федерации и дальнейшее стимулирование поддержки программы в регионах и на муниципальном уровне. На средства РФПР планировались закупка и поставка компьютерного и коммуникационного оборудования для 54 центров на базе центральных региональных библиотек.
    К сожалению, в 2002—2003 гг. РФПР ограничился финансированием всероссийского форума «Власть и общество» и техническим оснащением лишь 18 ПЦПИ (280 000 долларов). При его финансовой поддержке был создан и показан по телевидению большинства субъектов Российской Федерации видеофильм «Право знать». При поддержке РФПР фирмой «Кодекс» был создан CD-ROM «Центры правовой информации. Документы и материалы».
    Надежды, что в процесс создания общероссийской сети ПЦПИ довольно быстро будут вовлечены наиболее слабые в экономическом отношении регионы и муниципальные образования, не оправдались, и основную организационную и финансовую нагрузку пришлось взять на себя Минкультуры России. Тем не менее сеть в этот период активно и последовательно развивалась, опираясь уже большей частью на региональные и местные ресурсы. К концу 2001 г. она насчитывала 600 центров, на конец 2002 г. – 850 и к середине 2003 г. – около 1200 ПЦПИ.
    Минкультуры России поддержало проекты по открытию ПЦПИ на базе центральных региональных библиотек Республики Тыва, Северной Осетии, Ямало-Ненецкого автономного округа, Амурской, Ивановской областей, а также Центров правовой и муниципальной информации в ЦБС Калмыкии, Карелии, Татарстана, Чувашии, Ставропольского края, Белгородской, Владимирской, Новгородской, Пермской областей, в Новосибирской и Пензенской юношеских, Алтайской, Амурской, Калининградской, Нижегородской, Смоленской и Свердловской детских библиотеках. Были профинансированы закупка и поставка в 40 региональных научных библиотек комплектов новейших юридических изданий.
    Весомый вклад в информационное обеспечение создаваемых ПЦПИ внесли ФАПСИ, чья база данных внедрена в 56% центров, «Консультант Плюс» (81% центров), «Гарант» (25% центров), «Кодекс» (14% центров). Значительный информационный потенциал центров, особенно в библиотеках муниципальных образований, был сформирован именно этими государственными и коммерческими структурами на безвозмездной основе.

    В 2002 г. к реализации программы ПЦПИ присоединился Российский комитет Программы ЮНЕСКО «Информация для всех», поскольку одним из ее стратегических направлений является создание условий для всеобщего доступа к информации.
    Важно отметить, что уже в 2002 г. практически по всей России цели и задачи программы ПЦПИ были осознаны и восприняты органами местного самоуправления как руководство к действию, и ее реализация перешла с регионального на муниципальный уровень.
    Инициативы программы получили развитие и в организациях других министерств и ведомств, в первую очередь в учебных заведениях Минобразования России (более 130 центров), а также Минобороны, МВД и Минюста России.
    Важную роль в деятельности ПЦПИ играет Интернет. На сегодня 590 центров (62%) имеют доступ к ресурсам сети, при том что качество интернет-коммуникаций различается у них весьма существенно. Центры готовы быть представленными в Интернете, но более всего они нуждаются сегодня в универсальных инструментах, обеспечивающих эффективный поиск информации для пользователей. В настоящее время в российском сегменте Интернета правовая информация представлена в виде достаточно разрозненной группы ресурсов – это сайты властных структур, огромное количество домашних страниц юристов, различных ассоциаций, политических и правозащитных организаций, юридических учебных заведений.
    Как показывает анализ выполненных запросов, пользователи и сотрудники ПЦПИ предпочитают работать с обычными справочными правовыми системами, а Интернет используют в качестве вспомогательного средства. Интернет незаменим для того, чтобы оперативно получить необходимую информацию, узнать, что нового появилось в законодательстве. Но для обстоятельной аналитической работы юристов-практиков, специалистов, государственных и муниципальных служащих, которые составляют значительную часть пользователей, обычные справочные правовые системы и традиционные источники более удобны и функциональны.
    Большинство ПЦПИ ведут систематизированный каталог всех ис-пользованных правовых сайтов – «Адреса правовых ресурсов», – к которому обращаются при повторных запросах. Этот каталог непрерывно пополняется в процессе осуществления поиска информации при работе в Интернете. К сожалению, в российском сегменте Интернета пока нет достаточно развитого механизма поиска правовой информации, отвечающего требованиям библиотечной работы.
    В настоящее время, когда реализация программы входит в новую фазу, едва ли не основная проблема видится в том, что созданные центры функционируют в значительной степени автономно друг от друга. Отсюда вытекают новые цели и задачи. Необходимо объединить их в единую национальную информационную сеть, провести унификацию и сертификацию деятельности, обеспечить их современной компьютерной и коммуникационной техникой, подключить к качественным каналам связи, целенаправленно готовить квалифицированных специалистов. Кроме того, нужно нарастить сеть как минимум до 2500 центров – в соответствии с количеством муниципальных образований.

    Первые годы работы ПЦПИ со все большей очевидностью показывают, что успешное развитие центров возможно только при постоянном взаимном общении, обмене опытом и информационными ресурсами, анализе результатов, координации деятельности. Одним словом, речь идет о том, что развитие правовой информатизации настоятельно требует создания интегрированной информационной компьютерной сети, объединяющей всех заинтересованных участников этого процесса.
    Необходимо создание корпоративного библиотечного информационно-правового центра на базе современных технологий. Дальнейшая деятельность ПЦПИ во многом будет зависеть от того, будет ли создан такой технологический управляющий центр, где можно запросить и оперативно найти необходимую информацию, предоставить пользователям не только свои ресурсы, но и из других источников, а также совместно накопленные корпоративные. Целесообразно также объединение ПЦПИ в рамках общественной организации. По договору с Мин культуры России фирма «Кодекс» развернула работы по созданию общероссийского портала ПЦПИ. Главная цель создания портала – недопущение неравенства в сфере доступа граждан к правовой информации по географическому или имущественному признаку. Портал призван выполнять две важнейшие функции:

•служить инструментом корпоративной деятельности специалистов ПЦПИ, обеспечивая широкую информационную и методическую поддержку, организуя оперативную помощь и дистанционное обучение;
• предоставлять информацию правового характера непосредственно гражданам, быть для них «проводником» в мире правовой информации и давать практические советы «на каждый день», способствовать правовому просвещению.

     В ноябре 2003 г. пилотная версия портала ПЦПИ (www.pcpi.ru) была введена в опытную эксплуатацию.
     Совокупные расходы на создание всей действующей общероссийской сети ПЦПИ оцениваются экспертами в 5 000 000 долларов. На организацию региональной сети центров только федеральными руководителями программы и спонсорами в течение 1998—2003 гг. было израсходовано свыше 1 200 000 долларов.
     В созданных центрах населению в электронном и печатном виде предоставляются федеральное и региональное законодательство России, муниципальные акты, документы международного права и иная информация юридического характера с использованием 2129 баз данных ведущих производителей правовой информации, свыше 570 тыс. книг, около 7 тыс. комплектов журналов, более 2 тыс. комплектов газет юридической тематики.
     Во многом благодаря открытию центров происходят переосмысление и подтверждение новой роли библиотек в жизни местного сообщества.
     Летом 2002 г. Минкультуры России, РФПР, Российский комитет «Программы ЮНЕСКО «Информация для всех» и РГБ провели Всероссийский форум «Власть и общество: проблемы публичного доступа к официальной информации в Российской Федерации». На форуме обсуждались различные аспекты формирования правового государства и гражданского общества в нашей стране. Во всех выступлениях отмечалось, что с созданием ПЦПИ был найден эффективно действующий механизм реализации государственной политики по обеспечению доступа к официальной информации для всего населения страны.
     В обращении участников форума было заявлено о целесообразности проведения презентации в ЮНЕСКО программы ПЦПИ как примера позитивного опыта нашей страны в строительстве правового и свободного информационного общества, что и было успешно исполнено в апреле 2003 г. Презентацией этого проекта в ЮНЕСКО Россия проявила себя лидером в создании универсальных механизмов и системы доступа к правовой информации.
     Опыт России по созданию сети ПЦПИ уже перенимают некоторые страны – участники Содружества Независимых Государств.
     В октябре 1999 г. в ходе проведения в Смоленске Международного семинара «Публичные центры правовой информации в России: возможности сотрудничества российских и зарубежных государственных и неправительственных организаций» представителями ФАПСИ, администрации Смоленской области, РФПР и Национального центра правовой информации Республики Беларусь (НЦПИ РБ) было подписано соглашение об установлении партнерских отношений в рамках программы создания сети центров правовой информации.
     Сегодня становление их сети в Белоруссии осуществляется системно и целенаправленно. Этому содействовал Указ Президента РБ от 3 января 2002 г. № 1, в соответствии с которым распространение официальной информации и обеспечение свободного доступа к ней возложено на ПЦПИ. К настоящему времени там создано около 30 центров в библиотеках республики.
     К формированию аналогичной сети приступил и Узбекистан.

    

ТРЕТИЙ ЭТАП (2004 г.). ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ

    В настоящее время Министерство культуры и массовых коммуникаций России, Спецсвязь России и Российский комитет Программы ЮНЕСКО «Информация для всех» приступили к реализации третьего этапа программы ПЦПИ, на котором предполагается охватить сетью центров все субъекты Российской Федерации, а также создать такие центры на базе дипломатических, торговых и иных представительств России за рубежом, в первую очередь – в странах СНГ.      Несмотря на достигнутые результаты, координаторы программы постоянно отмечают, что предпринимаемых усилий пока еще недостаточно для решения проблем формирования в России эффективно функционирующей целостной системы правового информирования населения.      Полноценная реализация программы сегодня затруднительна по ряду причин, среди которых в пер-вую очередь нужно выделить следующие:

до настоящего времени не принят федеральный закон, позволяющий эффективно реализовать норму Конституции Российской Федерации, гарантирующую право граждан на информацию;
отсутствует адекватное целевое финансирование программы, в силу чего не выработан единый подход к созданию общероссийской сети ПЦПИ со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
проблематика доступа населения к официальной правовой информации не является элементом других крупных программ информатизации страны, в первую очередь, Федеральной целевой программы Электронная Россия".

      Министерство культуры и массовых коммуникаций России и Российский комитет Программы ЮНЕСКО «Информация для всех» считают целесообразным постоянно привлекать к этой проблеме внимание ведущих политиков, руководителей федеральных министерств и ведомств, глав субъектов Российской Федерации, потенциальных спонсоров.

 Вверх


главная библиотекам читателям мир библиотек infolook виртуальная справка читальный зал
новости библиоnet форум конкурсы биржа труда регистрация поиск по порталу


О портале | Карта портала | Почта: info@library.ru

При полном или частичном использовании материалов
активная ссылка на портал LIBRARY.RU обязательна

 
  Rambler's Top100
© АНО «Институт информационных инициатив»
© Российская государственная библиотека для молодежи