Library.Ru  {1.3} Актуальные документы



Библиотекам Актуальные документы

Басов С.А.
Казенная судьба публичной библиотеки (частный взгляд на общую проблему)

[ Библиотечное дело. – 2010. – № 17. – С.36–39 ]

Сергей Александрович Басов,
заведующий научно-методическим отделом библиотековедения
Российской национальной библиотеки,
член Совета Российской библиотечной ассоциации,
кандидат педагогических наук.

Актуальность реформирования всех учреждений в нашей стране – по мысли законодателей, подаривших нам ФЗ-831 (далее, Закон) – обусловлена, с одной стороны, требованием повышения результативности управления финансовыми средствами на всех уровнях бюджетной системы Российской федерации, а с другой – необходимостью адаптации всей социальной сферы к рыночным условиям.

Новые правовые формы должны способствовать более успешной деятельности учреждений культуры в рыночной среде, расширяя их финансовую самостоятельность при сохранении участия государства в поддержке культуры. Сегодня у бюджетных учреждений отсутствуют стимулы к повышению эффективности своей деятельности, что обусловлено в первую очередь сметным финансированием от фактически сложившихся расходов. Такие благие пожелания, или, если хотите, государственные установки, постоянно высказываются сторонниками данного Закона.

Оптимизация как азартная игра

Но вот вопрос: какой смысл вкладывается в слова «адаптация культуры к рыночным условиям», о необходимости которой постоянно говорят высшие должностных лица. Ведь можно понимать адаптацию, как учет особенностей сферы культуры в экономике, живущей по законам рынка, а можно ставить задачу по адаптации сферы культуры к рыночным механизмам, т.е. о внедрении принципов рынка в культуру. Пояснительная записка Правительства к проекту Закона ставит всё на свои места. В ней прямо указано: необходимо изменить правовое положение существующих бюджетных учреждений, способных функционировать на основе рыночных принципов. Но менять правовой статус будут всем поголовно, как же быть тем, кто «не способен»?

Действия государства в последние десять лет направлены только в одну сторону: на внедрение рыночных механизмов в культуру. А это означает, что государство постепенно и неуклонно перекладывает расходы с бюджета на платежеспособный спрос и уменьшает объем своих социальных обязательств перед населением. Там, где рынок никаким боком не вписывается в деятельность учреждений культуры, государству приходится делать красивую мину (чаще всего, в Посланиях Президента РФ) при сокращении объемов финансирования. Для этого есть разнообразные способы: передавать ответственность (без денег) за культуру на уровень местной власти, разбивать на мелкие муниципальные части ЦБС, созданные в советское время, уменьшать государственные задания и субсидии в связи с уменьшением спроса, урезать сметы под предлогом кризиса, или тихо закрывать библиотеки для «более эффективного» использования недвижимости. Раньше это называлось реструктуризацией сети, теперь именуется другим красивым словом: оптимизация. Критерий этой оптимизации является государственной тайной, ибо широкой публике неизвестен. Вероятно, его хранит Минэкономразвития вместе с Минфином. В результате такой «реструктуризации и оптимизации» сеть общедоступных библиотек всех ведомств за последние двадцать лет уменьшилась (по различным оценкам) на 20–30 процентов.

83-й закон таков, что позволяет вести речь только о его потенциальных плюсах и минусах в сфере управления учреждениями разных типов, но не о том, насколько Закон способен повлиять на финансовое обеспечение библиотечной деятельности в стране, ибо не содержит критериев для принятия решений о самих бюджетных ассигнованиях – ни по смете, ни по госзаданию. Отмечено только, что субсидии бюджетным учреждениям при переходе в новый статус останутся на уровне нынешнего года.

С точки зрения «защищенности» от произвольных финансовых решений властей всех уровней, ни одна из предложенных правовых форм не имеет каких-либо сравнительных преимуществ. По логике Закона кажется, что казенное учреждение легче защитить (сохранить), чем бюджетное, а бюджетное легче, чем автономное. Но это всё потенциальные и, значит, умозрительные преимущества. О какой правовой защищенности бюджетных расходов на культуру (в отсутствие законодательно утвержденных нормативов) может идти речь, когда заместитель Министра культуры РФ Е.Э. Чуковская, размышляя о бюджете культуры на 2011 год, говорит, что «формирование и утверждение бюджета – это своего рода азартная игра, способ у всех игроков выбросить часть адреналина. Культура живет в очень скромных условиях, поэтому срезать еще больше было бы как минимум неразумно. Это, к счастью, стало понятно всем участникам процесса формирования бюджета. Главный способ убедить их сохранить бюджет – это умение манипулировать цитатами из президентских посланий (выделено мной – С.Б). Поскольку в этом году в послании было о культуре хоть что-то сказано, окончательный бюджет на следующий год, думаю, будет не хуже, чем в этом» («Культура», №29, 5–12 августа 2010 г.).

По мнению министра А.А. Авдеева «на следующий год надо 130 миллиардов, иначе мы ничего не сделаем» («Культура» №11, 25–31 марта 2010 г.). Вместо этого предполагается значительное сокращение финансирования культуры – с 73 млрд. в этом году до 58,8 в следующем. Об этом говорит председатель думского комитета по культуре Г.П. Ивлиев: «Уменьшение федерального бюджета культуры почти на 15 миллиардов рублей – недопустимая вещь. Я думаю, что это плановая ошибка, и мы будем делать все, чтобы ее исправить. Государственная поддержка культуры – существенный элемент внутренней и внешней политики страны. И мы будем стремиться к тому, чтобы этот элемент в бюджете не уменьшился» (Культура», №20, 3–9 июня 2010 г.).

Позитивные ошибки

Руководство отрасли довольно бодро «взяло под козырек» практически сразу же после принятия Закона. Министр культуры РФ А.А. Авдеев на совещании по вопросу совершенствования правового положения бюджетных учреждений, которое проводил Президент России Д.А. Медведев 6 мая 2010 года, на вопрос президента: «Какие в этом плане Вы ожидаете позитивные изменения?», ответил так: «Уже сейчас ясно, Дмитрий Анатольевич, что учреждения будут лучше работать с точки зрения управления деньгами...». Что ж, каков вопрос, таков и ответ: хотите позитива? он у нас есть.

Я потому и не министр, что мне и в сентябре не ясно, какие ожидаются позитивные изменения после внедрения 83-го закона. Еще неизвестно, будет ли чем управлять!.. Зато заместителю министра А.Е.Бусыгину картина представляется совсем не страшной: «Всё достаточно прозрачно и понятно, несмотря на «страшилки», которые сопровождают эту тему... Надо сказать, что от привычки получать бюджетные деньги, пусть небольшие, но жить спокойно, надо избавляться. Хочу – уйду домой, хочу – в магазин пойду. Сейчас время другое. Нужно это отношение менять. Вообще, все эти изменения и право выбора способа хозяйствования должны повысить степень свободы учреждений, уровень ответственности их руководителей»… («Университетская книга» №5, 2010 г.). Зря Вы, Андрей Евгеньевич, погрозили пальчиком всей отрасли.

А насчет «права выбора» ошибочка вышла. Как раз 83-м законом оно и не предусмотрено: выбирать организационно-правовую форму будут учредители, директора библиотек могут только «просить», «высказывать мнение», «обосновывать», «считать необходимым», и не более того. Общественная палата РФ, при рассмотрении проекта Закона, давала поправки в части необходимости согласования предлагаемого учредителем правового статуса и проведения пилотного этапа по внедрению новых форм учреждений в ряде регионов, но они не были учтены в итоговой редакции. Отметим, что почти за три года, с момента принятия закона N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», их было создано всего несколько сотен, из них целых четыре на федеральном уровне. А по данным Правительства общее количество федеральных учреждений в стране на 1 апреля 2009 года составляло 25287 (без закрытой части), региональных и муниципальных на 1 января 2009 года – 302660.

Вот и решили: к чему учитывать мнение, ведь можно приказать.

Зато в этом году, по данным Минэкономразвития, только за второй квартал в сфере культуры в субъектах РФ по состоянию на 1 июля 2010 г. уже создано 147 автономных учреждений, в том числе в Красноярском крае – 12, в Республике Бурятия – 61, в Республике Коми – 3, в Республике Татарстан – 38 (в т. ч. на муниципальном уровне – 22), в Новгородской области – 8, в Рязанской области – 3, в Забайкальском крае – 2. Отдельные передовые регионы уже рапортуют о полной «автономизации» сферы культуры.

А между тем, только 7 сентября Правительство своим распоряжением № 1505-р утвердило «Методические рекомендации по определению критериев изменения типа государственных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных учреждений с учетом сферы их деятельности», которые вступают в силу с 1 января 2011 года. Рекомендации разработаны в целях оказания содействия органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления. Какие же критерии предлагается использовать для определения типов учреждений – с учетом сферы их деятельности? Казенные и бюджетные учреждения не ограничены определенными сферами, а применительно к автономным применяется формула: они могут создаваться в сфере науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.

При этом казенное учреждение определяется как государственное (муниципальное), а бюджетное и автономное трактуется как некоммерческая организация. Правительство как бы устанавливает некую «дистанцию» между казенными и иными типами учреждений. Хотя все они без исключения являются по своему правовому статусу государственными (муниципальными) некоммерческими организациями.

Государственная фантастика

В очередной раз власть сама, без участия профессионалов, решает, как жить культурным институциям страны. Ни мнение музейного сообщества в лице М.Б. Пиотровского, заявившего, что «наше законодательство в целом и вся система реформ, проводимых Минэкономразвития, принципиально враждебны культуре» («Время новостей», 29.09.2009), ни отрицательный отзыв Комитета Государственной Думы по культуре, ни мнение двух фракций (КПРФ и «Справедливой России»), отклонивших проект Закона, не повлияли на конечный результат: со счетом 315 «за» и 95 «против», Закон был принят Государственной Думой, т.е. нашими избранниками от «Единой России» (ЛДПР не участвовала в голосовании).

При внимательном чтении Закона становится ясно, что бюджетные и автономные учреждения по своему хозяйственному механизму практически полностью совпадают. Государственные задания, субсидии, право распоряжения полученными внебюджетными доходами, отсутствие субсидиарной ответственности государства... Различия есть, но они не принципиальны. У автономного чуть больше свободы действий: не обязательно открывать счета в казначействе, пока (это очень веское слово: «пока») на него не распространяется 94-й закон о госзакупках, оно обязано иметь Наблюдательный совет.

Возникает простой вопрос: зачем создавать два почти идентичных типа учреждений? Бюджетный тип получился какой-то промежуточный, я не вижу за ним будущего – ни рыночного, ни сугубо некоммерческого. Какую цель преследует государство? Запустить процесс естественного отмирания существующих бюджетных учреждений, чтобы постепенно все стали автономными? Уж лучше бы – сразу...

Для «бюджетности» и «автономности», т.е. для самостоятельной хозяйственной деятельности, необходимо главное условие: потенциальный платежеспособный спрос населения на услуги библиотек. Откуда он возьмется в большинстве городов и сел?.. Привлечь к чтению население за его же деньги – это задачка из области государственной фантастики.

Кажется, что в областных центрах библиотекам есть, где развернуться и проявить инициативу, если предположить, что государственные задания на профильные библиотечные услуги будут стабильно финансироваться из года в год по законодательно утвержденному нормативу. Но хозяйственную инициативу придется развивать, в основном, не в рамках профильной деятельности, а в лучшем случае, на ее основе: учебные курсы, кружковая работа... Я намеренно не называю услуги по копированию документов: они безвозвратно уйдут в прошлое с развитием электронных коммуникаций, как канул платный ночной абонемент. Пройдет еще немного времени, решатся правильным образом отдельные новеллы 4-й части ГК РФ, и будут библиотеки предоставлять читателям электронные копии документов из своего цифрового фонда на личные электронные носители, или по запросу из Интернета, – с доставкой на дом. За электронным абонементом есть реальное, но явно некоммерческое будущее.

«Методические рекомендации» Правительства содержат дополнительные критерии, основанные на учете экономического и управленческого потенциала учреждения. Здесь-то и выясняется, что на практике именно эти критерии могут стать «определяющими». Потому, что они рекомендуют учитывать долю внебюджетных средств в общем объеме финансового обеспечения учреждения, рост его доходов и т.п. показатели. Экономическая мысль правительства весьма прозрачна: органы власти должны принять во внимание реальные возможности учреждения по «добыванию» финансовых средств собственными силами (это называется: доля профильных внебюджетных доходов). При этом критический размер такой доли, понятное дело, не оговаривается.

Инвестиции в будущее

Что же делать? Нас гонят в фантомный «малый бизнес», а значить за границы профессиональной деятельности. Будем учиться... петь, танцевать, проводить свадьбы, или просто сдавать в аренду помещения – у кого они имеются? За какие услуги будут платить, такие и будем предоставлять?.. А ведь их необходимо еще прописать в уставе, как соответствующие основной деятельности. И не будем забывать, оказание платных услуг на базе государственного имущества чревато прокурорскими проверками!

Вывод напрашивается очевидный: платные услуги в библиотеках всех типов на основе профильной деятельности не имеют реальной коммерческой перспективы. Ни менеджмент, ни маркетинг, которыми увлекаются сегодня многие специалисты и в некоммерческой сфере, с этим выводом не справятся. Доступ к документам и создание условий для общения людей не могут быть платными для населения. Это не досуг в его развлекательном смысле, это ежедневная работа с самосознанием нации – от малой деревни, до страны в целом. Это инвестиции в будущее, а они под силу только обществу, которое и поручает решение этой задачи своему государству. Финансируя библиотеки, государство поддерживает создание культурных общественных благ, которые стоят в одном ряду с безопасностью и экологией. Библиотека, это не только выдача книг тем, кто не может купить их в магазине, или бесплатный доступ в Интернет, – это опора духовной и гражданской жизни страны. Это культурная прививка нашему обществу, растерявшему свои ценностные ориентиры.

Интеллигенты-книжники, работающие в библиотеках, с годами становятся всё более публичными, общественно-значимыми, граждански-ответственными, и это вселяет надежду в будущее всего библиотечного института. Они умеют не только формировать книжные фонды, создавать базы данных и обслуживать читателей. Им под силу организовать праздник или фестиваль, провести конкурс, поддержать образовательную программу, пригреть и краеведов и любителей кактусов, выпустить книгу, продвинуть местных знаменитостей, сопровождать бизнес-проект, собрать подписи «за» или «против», и даже обеспечить победу на выборах... там, где они имеют место быть. Но ведь всё перечисленное – это проектная деятельность, которая базируется на общем организационно-культурном потенциале библиотек, и также не может осуществляться на коммерческой основе. Она требует государственного или благотворительного финансирования на конкурсной основе: под соответствующий проект. А перед проектной деятельностью все равны: и бюджетное, и автономное, и казенное. Были бы деньги на культурные проекты и желание их проводить!.. С этим, особенно в последнее время, ой как не густо на всех уровнях нашей бюджетной системы. А социально ответственные олигархи библиотек пока не замечают.

Укоренение библиотеки во всех сферах жизни местного сообщества – именно в этом видится судьба публичных библиотек. Как сможет такое будущее вписаться в очередную реорганизацию?

Я выбираю казенное!

Из трех зол, извините, альтернатив, предлагаемых государством в рамках 83-го закона, я выбираю самую консервативную – как наиболее адекватную некоммерческой природе общедоступных (публичных) и специализированных библиотек (для детей и юношества, для слабовидящих и т.п.). Это казенное учреждение. Е.Э. Чуковская в своем интервью газете «Культура» поддерживает мое мнение: «..в эту форму могли бы перейти архивы и библиотеки», хотя и с оговорками: «Хотя все равно мы рекомендуем большинству учреждений культуры форму бюджетных учреждений нового типа и переход на финансирование по субсидиям».

Из-за нескольких процентов (в лучшем случае!) гипотетического дохода, и возможности очень самостоятельно распорядиться этими деньгами, я не стал бы ввязываться в очередную государственную игру, призванную «сблизить» бизнес и культуру. Не будем забывать и о реально существующей («кое-где у нас порой») практике уменьшения государственных субсидий по госзаказу на сумму заработанных учреждениями культуры средств.

Форма казенного учреждения практически совпадает с нынешним статусом бюджетного, за исключением того, что все доходы, получаемые от оказания платных услуг (если это право закреплено в уставе), казенные учреждения будут перечислять в доход соответствующего бюджета.

Переход в статус казенного не связан со сложными процедурами:

• переназначение руководителя и иных работников учреждения не производится;
• имущество признается закрепленным на праве оперативного управления без принятия дополнительного решения;
• лицензии и иные разрешительные документы, продолжают действовать;
• не нужна перерегистрация, только внесение изменений в действующие учредительные документы.

Для перехода в «казенный» статус региональным и местным властям необходимо до 01 декабря 2010 года принять нормативные правовые акты, на основании которых казенные учреждения создаются путем изменения типа бюджетных учреждений, и эти нормативные акты должны содержать перечни казенных учреждений.

Представляется весьма важным, что законодатель различает функции, осуществляемые во имя общего блага, и услуги, удовлетворяющие потребности личности. При этом, исполнение государственных (муниципальных) функций закрепляется только за казенными учреждениями, а автономные и бюджетные предназначены для оказания услуг и выполнения работ.

Заметим, что услуга всегда адресована индивидуальному потребителю, а функция направлена на неопределенное количество лиц, т.е. адресована обществу. В силу ФЗ-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам (читай: функциям) местного значения (поселения, района, городского округа) законодатель отнес организацию библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек. Работа с книжными фондами – в интересах сегодняшних и будущих поколений – это, конечно же, одна из функций, которую библиотеки выполняют в интересах всего общества. А грамотно скомплектованный фонд служит необходимой основой и для предоставления разнообразных услуг конкретным читателям.

Отмечу также, что в соответствии с Законом на все органы власти распространяется статус казенных учреждений. Это, наверное, не более, чем нюанс, но и он может добавить уверенности в жизни библиотеки как казенного учреждения. По статусу она будет «почти своя» для органов власти.

Свой основной реформаторский посыл правительство не скрывает: «Чем выше экономический и управленческий потенциал государственного (муниципального) учреждения, тем менее целесообразно сохранение на установленный Федеральным законом переходный период финансового обеспечения данного учреждения на основе бюджетной сметы и (или) изменение его типа в целях создания казенного учреждения». Ох, как не хочется государству расходовать наш бюджет на общественные нужды.

Отсюда и самая главная проблема: необходимо, чтобы региональные и местные власти при изменении типа действующих учреждений проявляли и собственную мудрость – учитывали особенности своего региона и природу библиотечной деятельности, не «загоняли» всех скопом в один тип, принимали взвешенные дифференцированные решения, опирались на мнение библиотечного сообщества.

...Что же делать, если казенное не будут «давать», как ни проси? На этот вопрос приходится ответить только так: «Тогда бы я рискнул, и „взял“ автономное».

Примечания:

  1. Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»
 Вверх




О портале | Карта портала | Почта: info@library.ru

При полном или частичном использовании материалов
активная ссылка на портал LIBRARY.RU обязательна

 
  Rambler's Top100
© АНО «Институт информационных инициатив»
© Российская государственная библиотека для молодежи