Т. Обухова
Казенные учреждения – новый тип некоммерческих организаций

[ «Бюджетные организации: бухгалтерский учет и налогообложение», 2010, № 5 ]

Проект федерального закона № 308243-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее – Федеральный закон) прошел уже второе чтение. В нем речь идет о смене правового положения государственных и муниципальных учреждений. Предполагается переход большинства бюджетных учреждений в автономные организации и казенные учреждения. В связи с созданием нового типа некоммерческих организаций, а также корректировкой прав и обязанностей уже существующих во многие нормативные акты вносятся изменения. О том, какие учреждения являются казенными, об их правах, обязанностях, сфере деятельности пойдет речь в этой статье.

Из Пояснительной записки «К проекту федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» следует, что существующая в РФ система бюджетных учреждений была сформирована в иных социально-экономических условиях и до сих пор функционирует в отрыве от современных подходов к развитию государственного управления, от принципов оптимальности и достаточности предоставления государственных и муниципальных услуг.

Органы публичной власти просто содержат существующую систему бюджетных учреждений вне зависимости от объема и качества оказываемых ими услуг. В нынешнем правовом статусе у бюджетных учреждений отсутствуют стимулы к оптимизации и повышению эффективности деятельности, что вызвано в первую очередь сметным финансированием, основанным на фактически сложившихся расходах. При этом на практике большинство бюджетных учреждений уже включены в хозяйственный оборот и получают достаточно высокие доходы от приносящей доход деятельности, которые используют по своему усмотрению.

В связи с этим предлагается¹:

1. Изменить правовое положение существующих бюджетных учреждений, способных функционировать на основе рыночных принципов, без их преобразования и создать условия и стимулы для сокращения внутренних издержек и повышения эффективности их деятельности.

2. Создать новый тип государственных (муниципальных) учреждений – казенные учреждения, статус которых по сути совпадает с закрепленным в действующем законодательстве нынешним статусом бюджетного учреждения с дополнительным ограничением в виде зачисления с 2011 г. всех доходов, полученных от приносящей доход деятельности, в соответствующий бюджет.

При этом процедура перевода учреждений в казенные должна обеспечивать минимизацию организационных мероприятий, связанных с изменением статуса казенных учреждений, и сведение их только к внесению изменений в устав (типовой устав) учреждения или положение о нем.

Далее предлагаем более подробно ознакомиться с правовым положением казенного учреждения через призму вносимых Федеральным законом изменений в действующие нормативные акты.

Правовое положение

Казенное учреждение – государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы (абз. 39 ст. 6 БК РФ).

Заметим, что общие положения о составлении бюджетной сметы определены в ст. 221 «Бюджетная смета» БК РФ. В Федеральном законе слова «бюджетные учреждения» заменяются на «казенные учреждения». Существенными коррективами является следующее: если прежде в бюджетной смете бюджетного учреждения дополнительно могли утверждаться иные показатели, предусмотренные порядком составления и ведения бюджетной сметы бюджетного учреждения, то теперь в бюджетной смете казенного учреждения должны утверждаться иные показатели, предусмотренные порядком составления и ведения бюджетной сметы казенного учреждения.

Бюджетная смета казенного учреждения, являющегося органом государственной власти (государственным органом), органом управления государственным внебюджетным фондом, органом местного самоуправления, осуществляющим бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, утверждается руководителем этого органа (ст. 221 БК РФ).

Особенность правового положения казенных учреждений определена в ст. 161 БК РФ. Из ее норм следует, что данное учреждение находится в ведении органа государственной власти (государственного органа), органа управления государственным внебюджетным фондом, органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств. Финансовое обеспечение его деятельности осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы РФ на основании бюджетной сметы.

Казенному учреждению разрешается осуществлять приносящую доход деятельность, только если такое право предусмотрено в его учредительном документе. Вместе с тем доходы, полученные им от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы РФ. Таким образом, казенное учреждение лишено права самостоятельно распоряжаться средствами, полученными им от осуществления приносящей доход деятельности.

Доходы от платных услуг, оказываемых казенными учреждениями, будут являться неналоговыми доходами бюджетов (ст. ст. 41 и 57 БК РФ).

Основной деятельностью казенного учреждения признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых оно создано. Исчерпывающий перечень видов деятельности, которые казенные учреждения могут осуществлять в соответствии с целями их создания, определяется учредительными документами учреждения (ст. 24 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее – Закон о некоммерческих организациях)).

Заключение и оплата казенным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся от имени РФ, субъекта РФ, муниципального образования в пределах доведенных казенному учреждению лимитов бюджетных обязательств, если иное не установлено БК РФ. Операции с бюджетными средствами казенные учреждения так же, как сейчас бюджетные учреждения, проводят через лицевые счета, открытые им в соответствии с БК РФ.

Учреждения получают на осуществление своей деятельности финансирование из средств соответствующего бюджета бюджетной системы РФ. В случае уменьшения казенному учреждению как получателю бюджетных средств главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств ранее доведенных лимитов бюджетных обязательств, приводящего к невозможности исполнения бюджетных обязательств, вытекающих из заключенных казенным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, казенное учреждение должно обеспечить согласование в соответствии с законодательством РФ о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд новых условий по цене и (или) количеству (объемам) товаров (работ, услуг) государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров². При этом сторона государственного (муниципального) контракта, иного договора вправе потребовать от казенного учреждения возмещения только суммы фактически понесенного ущерба, непосредственно обусловленного изменением условий государственного (муниципального) контракта, иного договора.

При недостаточности лимитов бюджетных обязательств, доведенных казенному учреждению для исполнения его денежных обязательств, по таким обязательствам от имени РФ, субъекта РФ, муниципального образования отвечает соответственно орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, осуществляющий бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, в ведении которого находится соответствующее казенное учреждение.

Так же, как сейчас бюджетное учреждение, казенное учреждение не имеет права предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать ценные бумаги. Субсидии и бюджетные кредиты казенному учреждению не предоставляются (п. 10 ст. 161 БК РФ). Отчуждать имущество либо иным способом распоряжаться им без согласия собственника казенное учреждение также не вправе (п. 4 ст. 298 ГК РФ).

Учредитель казенного учреждения и его права

В Закон о некоммерческих организациях добавляется ст. 9.1 «Государственные, муниципальные учреждения». Из нее следует, что казенные учреждения – это один из типов государственных муниципальных учреждений. Их учредителями могут быть РФ, субъект РФ и муниципальное образование (п. 1 ст. 15 Закона о некоммерческих организациях).

Для справки. Учредителями казенного учреждения не могут быть дееспособные граждане и (или) юридические лица (п. 1 ст. 15 Закона о некоммерческих организациях).

Решение о создании казенного учреждения принимается в порядке, установленном (п. 2 ст. 13 Закона о некоммерческой организации):

1) Правительством РФ – для федеральных бюджетных или казенных учреждений;

2) высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ – для бюджетных или казенных учреждений субъектов РФ;

3) местной администрацией муниципального образования – для муниципальных бюджетных или казенных учреждений.

Этими же органами осуществляется утверждение устава казенного учреждения, его изменение; принимается решение о реорганизации и ликвидации казенного учреждения (п. п. 1.1, 4 ст. 14, ст. ст. 16 и 19.1 Закона о некоммерческой организации).

Отметим, что учредительными документами казенного учреждения являются (п. 1 ст. 14 Закона о некоммерческой организации):

– устав (должен содержать наименование учреждения с указанием типа – казенное учреждение, сведения о собственнике его имущества, исчерпывающий перечень видов деятельности, которые казенное учреждение вправе осуществлять в соответствии с целями, для достижения которых оно создано, указания о структуре, компетенции органов управления);

– положение (в случаях, установленных законом, нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ). Оно утверждается соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя.

К сведению. При реорганизации казенного учреждения кредитор не вправе требовать досрочного исполнения соответствующего обязательства, а также прекращения обязательства и возмещения связанных с этим убытков (п. 2.2 ст. 16 Закона о некоммерческой организации).

Государственное (муниципальное) задание

В целях обеспечения внедрения государственных заданий по оказанию государственных услуг и их оплаты по реальным результатам, создания стимулов для ориентации государственных (муниципальных) учреждений на запросы потребителей, в том числе за счет введения новых систем оплаты труда, привязанных к реальным результатам работы, вводятся изменения в ст. 69.2 «Государственное (муниципальное) задание» БК РФ. Пункт 2 этой статьи предполагается изложить в следующей редакции.

Показатели государственного (муниципального) задания используются при составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), составлении бюджетной сметы казенного учреждения, а также при определении объема субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания бюджетным или автономным учреждением.

Напомним, прежде в нем речь шла о том, что государственное (муниципальное) задание используется при составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание государственными (муниципальными) учреждениями и иными некоммерческими организациями государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ).

Из произошедших изменений можно сделать вывод о том, что казенные учреждения будут осуществлять финансово-хозяйственную деятельность в рамках выполнения государственных (муниципальных) заданий и будут получать бюджетные средства на выполнение этого задания.

Государственное (муниципальное) задание будет формироваться для отдельных казенных учреждений в соответствии с решением органа государственной власти (государственного органа), органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, в ведении которого находится казенное учреждение.

Переход бюджетных учреждений в казенные

Законопроект сводит к минимуму организационные мероприятия, необходимые для создания казенных учреждений. В частности (п. п. 10 – 12 ст. 20 Федерального закона, ст. 17.1 Закона о некоммерческих организациях):

– не производится переназначение руководителя и иных работников учреждения;

– имущество не перезакрепляется (то есть признается закрепленным на праве оперативного управления без принятия дополнительного решения);

– лицензии, свидетельства об аккредитации, иные разрешительные документы, выданные учреждению, продолжают действовать;

– не производится перерегистрация – по сути, требуется только внесение изменений в учредительные документы.

Так, ст. 17.1 Закона о некоммерческих организациях, регламентирующая порядок изменения типа государственного или муниципального учреждения, гласит: изменение типа государственного или муниципального учреждения не является его реорганизацией. При изменении типа государственного или муниципального учреждения в его учредительные документы вносятся соответствующие изменения. При изменении типа государственного или муниципального учреждения к создаваемому учреждению, как к правопреемнику, переходят права и обязанности учреждения, тип которого изменяется.

Исполнение судебных актов

Казенное учреждение вправе самостоятельно выступать в суде в качестве истца и ответчика (п. 8 ст. 161 БК РФ). Оно обеспечивает исполнение денежных обязательств, указанных в исполнительном документе, в соответствии с БК РФ, то есть с нормами ст. ст. 242.3 – 242.5.

Ввиду того, что средства, получаемые казенными учреждениями от приносящей доход деятельности, перечисляются в доход соответствующего бюджета и не поступают в самостоятельное распоряжение учреждения, в ст. ст. 242.3 – 242.5 БК РФ, регламентирующие порядок исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, внесены следующие изменения. Во-первых, в этих статьях слова «бюджетные учреждения» заменены на «казенные учреждения», следовательно, их нормы не будут применяться в отношении бюджетных учреждений. Во-вторых, обращение взыскания будет производиться на средства соответствующего бюджета бюджетной системы РФ. Это вполне логично, так как все средства, получаемые казенными учреждениями от осуществления приносящей доход деятельности, являются неналоговыми доходами бюджета.

Положение о том, что при отсутствии или недостаточности соответствующих лимитов бюджетных обязательств и (или) объемов финансирования расходов для полного исполнения исполнительного документа исполнение производится должником за счет средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, в пределах общего остатка средств, учтенных на его лицевом счете для учета средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, исключается из ст. ст. 242.3 – 242.5 БК РФ.

Контроль за деятельностью казенных учреждений

Контроль за деятельностью казенных учреждений осуществляется (п. п. 5.1 и 5.2 ст. 32 Закона о некоммерческих организациях):

1) федеральными государственными органами, осуществляющими функции и полномочия учредителя, – в отношении федеральных бюджетных и казенных учреждений;

2) в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, – в отношении бюджетных и казенных учреждений субъекта Российской Федерации;

3) в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования, – в отношении муниципальных бюджетных и казенных учреждений.

Контроль за деятельностью казенных учреждений, подведомственных федеральным органам государственной власти (государственным органам), в которых законом предусмотрена военная и приравненная к ней служба, осуществляется с учетом требований законодательства РФ о защите государственной тайны.

Налоговое законодательство

В связи с созданием нового типа некоммерческих организаций в НК РФ предполагается внесение следующих изменений, касающихся непосредственно деятельности казенных учреждений.

Налог на добавленную стоимость

Внесены уточнения в абз. 1 п. 3 ст. 161 НК РФ, из которых следует, что при предоставлении на территории РФ казенными учреждениями в аренду федерального имущества, имущества субъектов РФ и муниципального имущества налоговая база определяется как сумма арендной платы с учетом налога.

Налог на прибыль

Федеральный закон предполагает внести изменения в абз. 3 пп. 14 п. 1 ст. 251 НК РФ, согласно которым к средствам целевого финансирования, не учитываемым при определении налоговой базы по налогу на прибыль, будут относиться лимиты бюджетных обязательств (бюджетные ассигнования), доведенные в установленном порядке до казенных учреждений. Средства, полученные казенными учреждениями от оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ), а также от исполнения иных государственных (муниципальных) функций, тоже не учитываются при определении налоговой базы (пп. 33.1 п. 1 ст. 251 НК РФ).

Утрачивает силу ст. 321.1 НК РФ, регламентирующая особенности ведения налогового учета бюджетными учреждениями.

Государственная пошлина

Казенные учреждения освобождаются от уплаты государственной пошлины (пп. 1 п. 1 ст. 333.35 НК РФ).

Для справки. Казенные учреждения так же, как сейчас бюджетные учреждения, не вправе переходить на уплату единого сельскохозяйственного налога и применять упрощенную систему налогообложения (пп. 4 п. 6 ст. 346.2, пп. 17 п. 3 ст. 346.12 НК РФ).

Какие бюджетные учреждения перейдут в казенные?

Предполагается, что после вступления в силу Федерального закона в казенные учреждения будут переведены следующие федеральные бюджетные учреждения (ст. 20 Федерального закона):

– управления объединений, управления соединений и воинских частей ВС РФ, военные комиссариаты, органы управления внутренними войсками, органы управления войсками гражданской обороны, соединения и воинские части внутренних войск, а также других войск и воинских формирований;

– следственные изоляторы уголовно-исполнительной системы и исправительные учреждения, исполняющие наказания;

– специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации;

– учреждения Главного управления специальных программ Президента РФ, Государственной фельдъегерской службы, Федеральной миграционной службы, Федеральной таможенной службы, Федерального космического агентства, Федеральной службы безопасности, Службы внешней разведки, Федеральной службы охраны, Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков;

– психиатрические больницы (стационары) специализированного типа с интенсивным наблюдением, лепрозории и противочумные учреждения.

Федеральные органы исполнительной власти после вступления в силу Федерального закона обязаны не позднее 31.12.2010 представить в Федеральное казначейство утвержденные перечни подведомственных им бюджетных и казенных учреждений. Решения о создании федеральных казенных учреждений путем изменения типа федеральных бюджетных учреждений, а также об изменении типа федеральных казенных учреждений в целях создания федеральных бюджетных учреждений будут приниматься Правительством РФ до 01.07.2010 (п. 4 ст. 20 Федерального закона).

Что касается бюджетных учреждений субъектов РФ и муниципальных бюджетных учреждений, решения о переводе их в казенные будут приниматься органом государственной власти субъектов РФ и органом местного самоуправления. Предполагается, что эти органы обязаны:

а) принять до 1 июля 2010 г. нормативные правовые акты, в силу которых создаются казенные учреждения путем изменения типа бюджетных учреждений, действующих на дату принятия указанных нормативных правовых актов. Такие нормативные правовые акты должны содержать перечень казенных учреждений;

б) утвердить до 31 декабря 2010 г. в целях расчета субсидий подведомственным бюджетным учреждениям перечни недвижимого имущества, закрепленного за ними учредителем или приобретенного бюджетными учреждениями за счет средств, выделенных им учредителем на приобретение такого имущества;

в) обеспечить до 1 января 2011 г. принятие решений об отнесении движимого имущества подведомственных бюджетных учреждений к особо ценному движимому имуществу.

Переходный период

Со дня официального опубликования Федерального закона до 1 января 2011 г. устанавливается переходный период (п. 9 ст. 21 Федерального закона). В переходный период федеральные законы, нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, а также органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные правоотношения и отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, применяются к казенным учреждениям в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону.

До 1 января 2011 г. Федеральный закон позволяет казенным учреждениям функционировать, по сути, в прежнем правовом режиме.

В частности, в переходный период:

– внебюджетные доходы казенных учреждений в бюджет не зачисляются;

– лицевые счета учреждений не переоткрываются.

По истечении переходного периода, с 1 января 2011 г., вступят в силу все ключевые нормы Федерального закона, касающиеся изменения правового статуса и порядка финансового обеспечения учреждений различных типов.

Примечания:

¹ Со сравнительной характеристикой правового положения типов учреждений можно ознакомиться на сайте http://profcom.istu.ru/home/1/208/. Материал представлен в удобной для восприятия форме таблицы. В ней приведен сравнительный анализ принципов функционирования в рыночной экономике бюджетных, автономных и казенных учреждений, в частности, рассмотрены их права по распоряжению имуществом и порядок его использования, порядок осуществления операций с денежными средствами, финансового обеспечения деятельности этих учреждений, использования средств, полученных учреждениями от приносящей доход деятельности, ведения ими учета и управления.

² Заметим, что в п. 6 ст. 9 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» сказано, что, если это предусмотрено документацией об аукционе, конкурсной документацией, а также если заказ размещается у единственного поставщика в соответствии с п. 16 ч. 2 ст. 55 данного Закона, заказчик по согласованию с поставщиком в ходе исполнения контракта вправе изменить не более чем на 10% количество всех предусмотренных контрактом товаров при изменении потребности в товарах, на поставку которых заключен контракт.