Library.Ru  {1.3} Актуальные документы



Библиотекам Актуальные документы

Мария Токмашева
Русский БУНТ: осмысленный, но беспощадный
83-й ФЗ в контексте социальной политики государства

[ Газета «Культура» от 3–9 июня 2010 г. №20 (7733) ]

«Взаимодействие между культурой, нравственностью и экономическим развитием наиболее зримо ощущается в кризисную пору, – сказал Президент России Дмитрий Медведев на международном симпозиуме «Культура, культурные изменения и экономическое развитие», организованном Институтом культурных преобразований США совместно с Высшей школой экономики. – Если, скажем, еще в 2008 году, может быть, на взаимосвязь между этими сферами обращали внимание лишь ученые и те, кто интересовался соответствующей проблематикой в научном плане, то сейчас, после того, что мы все претерпели в 2008-м и в 2009 году, становятся совершенно очевидными глобальная взаимосвязь между всеми этими явлениями в современном мире и необходимость более широкого подхода к экономическим проблемам. Подхода, не основанного только на голом экономическом прагматизме».

Это означает, что у государства дошли руки до культуры. Не в смысле увеличить финансирование. Выделяемый на культуру бюджет, составляющий меньше процента от общего бюджета страны, – лишь очередное, грустное тому подтверждение. А в смысле включить сферу культуры в масштабный грандиозный план по модернизации бюджетной сферы и внедрению инноваций. Это пугает практически все культурное сообщество, накопившее печальный опыт жизни в «эпоху перемен» и до сих пор не адаптировавшееся к последствиям «административной» реформы начала нынешнего века. Нет, не инноваций страшатся деятели культуры, хотя ни смысловое, ни практическое наполнение этого термина до конца неясно, а слишком очевидной дистанции между желаемым и действительным.

Так, декларируемые на самом высоком уровне модернизация и инновационная экономика не очень соотносятся с финансово-экономическими показателями, которые далеки от идеальных. Согласно прогнозу Минэкономразвития, в 2010 году ВВП составит 95,8 процента к показателю 2008 года, в 2011-м – 99,1 процента, в 2012-м – 102,5 процента. Некоторые экономисты считают этот прогноз слишком оптимистичным.

Мировые специалисты прогнозируют вторую волну кризиса. Российские власти продолжают рассказывать о судьбоносной «Стратегии-2020». Последняя с каждым принятым в ее развитие решением все больше напоминает утопию, а тот же сколковский проект выглядит настоящим «городом солнца». Но, судя по всему, создание светлого будущего началось.

Министерство финансов РФ, которое уже «в шутку» называют «главным противником инноваций», разрабатывает новый подход к формированию бюджета. Федеральный бюджет с 2012 года будет верстаться, исходя из госпрограмм, предложенных отраслевыми министерствами. В Минфине считают, что это позволит сделать расходование бюджетных средств более эффективным. «Долгосрочные целевые программы должны формироваться практически для всех расходов федерального бюджета, за исключением таких, как обслуживание государственного долга, содержание законодательной и судебной власти», – отмечают представители ведомства.

«На 2011 год мы внесем проект бюджета в старой структуре, но аналитически все средства будут разбиты по программам, – пояснил журналистам министр финансов Алексей Кудрин. – Уже с 2012 года мы перейдем на распределение всех средств по программам, и основное распределение будет программным».

Напомню, что сейчас федеральные целевые программы составляют только 8 процентов расходной части бюджета, причем, как отмечают эксперты, ни одна из действующих сегодня ФЦП не достигла заложенных в нее показателей.

ФЦП «Культура России» заканчивается в 2011 году. Если учесть, что сейчас эта программа считается одной из самых слабых в бюджетном рейтинге, то шансов у нее немного.

Предложения по формированию бюджета на следующий год на днях должно подготовить правительство. Прогнозы непосредственных участников культурно-политической жизни пока не очень радостные. По некоторой информации, снижение бюджетных расходов на культуру в следующем году может составить как минимум 15 миллиардов рублей. По слухам, первым на очереди в секвестр стоит недавно созданный Фонд социальной и экономической поддержки отечественной кинематографии, который в 2011-м может получить в два раза меньше денег на распределение между продюсерскими компаниями.

Шестерка для развития

Сам механизм разработки государственных программ многие ведомства понимают пока слабо. Известно, что базой для них станут проекты, вошедшие в «Основные направления деятельности правительства до 2012 года». «Речь идет о таких ключевых для будущего страны вещах, как решение демографических проблем, улучшение качества образования, здравоохранения, строительство жилья, а также о росте экономики, внедрении инноваций, увеличении производительности труда и энергоэффективности производства», – пояснил глава Правительства Владимир Путин. Среди «ключевых вещей» культуру премьер-министр по обыкновению не назвал. Денег на нее, судя по выступлению г-на Путина в Государственной думе, по-прежнему нет.

Хотя в тех же «Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года» высокопарно сказано, что «поддержка российской культуры и русского языка, национальных культур и языков народов Российской Федерации является ключевым фактором гармоничного развития человека, реализации его духовного потенциала, сохранения единства российского общества», и даже выделено шесть приоритетов развития отрасли.

Первый – «создание условий для повышения качества и разнообразия услуг в сфере культуры» – включает поддержку традиционной народной культуры, стимулирование новых направлений в искусстве и «создание кинопроизведений, направленных на формирование ценностных установок, соответствующих стратегическим задачам общества».

Второй – «обеспечение для граждан России равного права на участие в культурной жизни и доступ к культурным ценностям». В частности, количество посещений организаций культуры в 2012 году должно на 10 процентов увеличиться по отношению к году 2008-му.

Третий – «сохранение и популяризация культурного наследия» – в качестве первоочередных задач называет разграничение государственной собственности на объекты культурного наследия и только потом «вспоминает», например, об обеспечении сохранности Музейного фонда РФ, реестре памятников истории и культуры, реставрационных и историко-охранных работах.

Четвертый – «развитие библиотечного дела» – предполагает создание условий для модернизации материально-технической базы библиотек за счет строительства современных зданий и внедрения новейших информационных технологий», но «умалчивает» о достойном комплектовании сельских библиотек.

Кстати, именно четвертый и отчасти третий приоритеты предлагается реализовать в рамках отдельных госпрограмм, посвященных собственно библиотечному делу и «сохранению и повышению доступности объектов культурного наследия». Будет ли соответствовать последней формулировке создание фондохранилищ для музеев? А ведь это один из ключевых вопросов развития культурной отрасли.

Пятый приоритет – «продвижение российской культуры», понятно, «необходимо использовать для формирования положительного образа страны за рубежом».

И наконец, шестой приоритет – крайне важный для понимания будущей культурной политики инновационного Российского государства – «совершенствование организационных, экономических и правовых механизмов развития сферы культуры»: «Предстоит начать поэтапный переход к новым организационно-правовым формам организаций культуры (автономные учреждения), внедрить новую систему оплаты труда и повысить на этой основе заработную плату работников культуры». Кстати, именно шестой приоритет и не стали откладывать в долгий ящик. Тем более что финансовое бремя ложилось на местные бюджеты.

Цена БУНТов

Внедрение новой системы оплаты труда в федеральных учреждениях культуры совпало с пиком кризиса. В результате работники культуры хоть и получили обещанное 30-процентное увеличение фонда оплаты труда, в деле достойного обеспечения своей жизни продвинулись, прямо скажем, незначительно. Средняя зарплата работников культуры, по словам министра А.Авдеева, составляет 8 – 8,5 тысячи рублей.

Теперь на очереди внедрение новых организационно-правовых форм. 8 мая этого года Президент РФ подписал Закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», получивший номер 83-ФЗ. К автономным учреждениям, рекомендованным «Основными направлениями...», добавились еще бюджетные учреждения нового типа – БУНТы, странным образом сложившиеся в «говорящую» аббревиатуру.

83-й ФЗ уже начали сравнивать с печально известным 122-м законом, в народе именовавшимся просто «о монетизации льгот». Сходство действительно имеется. Оба федеральных закона мало подходят для вдумчивого чтения, ибо почти каждая их глава начинается с формулировки «внести изменения» в какой-то из действующих нормативных актов. Сходны, впрочем, не только «буква», но и дух законов: оба затрагивают самую уязвимую – бюджетную – сферу общества: образование, здравоохранение и культуру.

«В США действует около 30 законов только для Библиотеки Конгресса, а у нас хотят в один закон «умять» и музеи, и зоопарки, и поликлиники», – отмечает председатель Ревизионной комиссии Союза музеев России, директор Государственного мемориального музея А.В.Суворова Александр Кузьмин.

Хотя за годы применения 94-го федерального закона культура уже должна была смириться с соседством с похоронными бюро или тюрьмами. Более того, даже хорошо, что и школы, и больницы, и музеи с библиотеками попали в один законопроект. Все-таки образование развивается приоритетно, медицина, как сказал Владимир Путин, станет приоритетом с будущего года. Внимания к ним на порядок больше, нежели к культуре. Замечу, что и публичное обсуждение реформы началось после того, как некоторые политики высказали предположение: после принятия закона все школьные уроки станут платными! Заодно вспомнили и учреждения культуры, чьи проблемы до этого обсуждались разве что внутри сообщества.

О готовящейся реформе одними из первых заговорили музейные работники. Председатель Союза музеев России, глава Государственного Эрмитажа Михаил Пиотровский в ведущих печатных СМИ рассказывал об опасностях БУНТов. По предварительным подсчетам Союза музеев, в результате реформы на грани закрытия может оказаться около 70 процентов музеев страны. Надо сказать, что активность Союза музеев и лично Михаила Борисовича Пиотровского позволила уже ко второму чтению внести в законопроект ряд важнейших поправок.

Так, к «особо ценному движимому имуществу государственных (муниципальных) учреждений культуры», на содержание которого, по всей видимости, предусмотрят отдельное госзадание, были отнесены «предметы Музейного фонда Российской Федерации, документы Архивного фонда Российской Федерации и национального библиотечного фонда, находящиеся в оперативном управлении государственных (муниципальных) учреждений культуры».

«Уже в этом году мы столкнулись с проблемой закрепления федеральной собственности за музеем, – рассказывает генеральный директор Государственного центрального театрального музея имени А.А.Бахрушина Дмитрий Родионов. – У нас около тридцати объектов недвижимости. Стоимость оформления всех необходимых документов, для того чтобы мы получили свидетельство на право оперативного управления собственностью, зашкаливает за три миллиона рублей. Соответственно, получая новый статус, мы должны переоформить все правоустанавливающие документы для нашего учреждения и пройти эту цепочку заново. Никто не просчитывал, как процедура эта будет проходить, во сколько она обойдется учреждениям культуры».

Но, конечно, главный вопрос: как и исходя из каких критериев будет формироваться госзадание, средства на исполнение которого и будут получать из казны бюджетные организации?

Дума о «казенке»

«В библиотечной сфере складывается парадоксальная, скорее, даже – драматическая ситуация, – говорит директор Государственной публичной исторической библиотеки Михаил Афанасьев. – В законе предусмотрено выделение средств на содержание имущества – книг в том числе. Оно выделено в отдельную строку, слава богу, и не зависит от других услуг. Но вот что касается самих этих услуг... На протяжении последних десятилетий библиотеки ориентируются на то, чтобы все книги выдавать читателю домой. В прошлом году историческая библиотека ввела заказ книг из дома. Вам не нужно приходить в библиотеку, сдавать требования и ждать, когда принесут книжку. Набрал в Интернете, заказал и пришел получить книжку. Сейчас примерно треть читателей используют такую схему. Соответственно, на треть посещаемость библиотеки снизилась. К тому же мы выставляем книги в Интернете: оцифровываем то, что можно. Сейчас в Интернете, к примеру, выложено полное собрание законов Российской империи – миллион страниц. Историки, которые ходили листать эти 400-страничные книги, сидят дома за компьютером. Понятно, что число посещений библиотеки, выдача литературы – а это одни из ключевых показателей – уменьшаются. И когда я смотрю показатели, по которым мы отчитываемся, то все чаще думаю: «Не уйти ли в „казенку“?» Мне непонятно, как я в «стоимость» электронного посетителя заложу все: от оцифровки до публикации произведения в Интернете».

По словам Афанасьева, в «казенку» хотят уйти почти все библиотеки. «Историческая библиотека зарабатывает порядка 8 процентов от своего общего бюджета. А районная, муниципальная в лучшем случае 0,1 процента – и то за счет того, что у них есть планшетный ксерокс», – рассказывает нехитрую математику директор библиотеки.

У театров другая проблема. Многие опасаются, что в госзадание будут входить не только количественные, но и идеологические и даже эстетические требования. Правда, чиновники от культуры заверяют, что все госзадания будут формироваться, исходя из заявок самих учреждений культуры. И федеральные театры после этих заверений даже успокоились. Но вот что делать театрам региональным?

«Важно, чтобы руководители на местах понимали всю сложность ситуации. Чтобы учредитель там, на месте, не придумывал такие задания, которые будут вести к уменьшению финансирования учреждений культуры, – считает директор Московского театра имени М.Н.Ермоловой Марк Гурвич. – Но представьте такую парадоксальную ситуацию. Учредитель говорит театру: «Ваше задание будет выглядеть так – вы должны выпустить одну новую постановку. Вот под это я вам даю деньги. При этом вы должны посчитать, что участие в ней будет принимать вся труппа театра, вся постановочная часть, бухгалтерия». Учредитель сам формирует задание. Учитывая наши сегодняшние сложности – оптимизацию бюджета, – может произойти все что угодно. И завтра учредитель может сказать: я даю деньги, вы выпустили новую постановку, а дальше я прекращаю финансирование, действуйте сами».

Норма закона в данном случае выглядит следующим образом: «уменьшение объема субсидии, предоставленной на выполнение государственного (муниципального) задания, в течение срока его выполнения, осуществляется только при соответствующем изменении государственного (муниципального) задания». И как говорят разработчики, уменьшение госзадания возможно в очень редких случаях.

«Сегодня для всей бюджетной сферы наступает эпоха полной свободы... от бюджетных средств. Обязанностей хотя бы по частичному финансированию созданных учреждений у учредителя более нет, то есть захочу – профинансирую, не захочу – не буду. Субсидиарная ответственность упразднена», – говорит Александр Кузьмин.

И вроде бы закон декларирует, что в следующем году бюджетные учреждения получат деньги, «исходя из размера бюджетных ассигнований, определенных в 2010 году с возможным увеличением на содержание вновь вводимых в 2011 году объектов социальной сферы» (эту поправку, к счастью, удалось внести ко второму чтению). «Но мы же с вами знаем инфляционные процессы. Тарифы на услуги ЖКХ повышаются

чуть ли не каждый день. Поэтому, даже если в следующем году бюджетные организации получат сумму такую же, как в этом, все равно они «уйдут в минус», – отмечает Марк Гурвич.

Если библиотеки все чаще думают «о казенке», то некоторые театры уже готовы к переходу в «автономное плавание», на котором с 2006 года настаивает Российское правительство. Театральное сообщество долго противилось АУ, но предстоящая «триада» (АУ, БУНТы и «казенные предприятия») пугает еще больше.

«Закон «Об автономных учреждениях» вызывал и вызывает до сих пор сложности с восприятием, – поясняет директор Театра Ермоловой. – За эти три года в Москве в «автономку» не перешел ни один театр. И все боятся того, что при переходе в новую форму финансирование будет значительно уменьшено».

Сейчас в столице готовится список из шестнадцати театров, которые в условиях практически безальтернативного выбора решили перейти в «автономку». Один из критериев для перехода в АУ – зарабатывать не меньше 30 процентов от общей суммы доходов. Таким театром является Московский драматический театр на Малой Бронной.

«Одна из главных причин того, что мы решили стать автономным учреждением, – 94-й ФЗ, – говорит директор театра Константин Чернышев. – Из пяти спектаклей, которые театр выпустил в прошлом сезоне, два были сделаны на государственные деньги, а три за счет заработанных нами средств. Тем не менее все пять спектаклей мы были обязаны выпускать в рамках 94-го закона. А я не понимаю, почему я должен собственные заработанные деньги выставлять на конкурс с непредсказуемым результатом. Хорошо, пусть мне на основании неких нормативов будут формировать госзадание и выделять деньги на его реализацию. Но все остальное я хочу выпускать так, как удобнее мне и художественному руководителю. Я не хочу зависеть от норм 94-го закона».

Мифология законотворчества

Пока культурное сообщество обсуждает нюансы реформы, сама суть ее все отчетливее приобретает политический мотив, что вполне понятно, учитывая приближающиеся парламентские выборы.

После того как законопроект был одобрен депутатами в третьем чтении, на сайтах КПРФ появились полные списки единороссов, голосовавших «за» реформу, которая «убьет всю медицину, культуру и образование». Когда законопроект уже лежал у Президента, с критикой его выступил лидер «Справедливой России» Сергей Миронов. Именно он заявил о том, что уроки в школах станут платными практически на следующий день после того, как законопроект был одобрен Советом Федерации.

«Единая Россия» подготовилась более основательно: есть и были всевозможные таблицы и презентации, развенчивающие «мифы» 83-го ФЗ. А 21 мая на расширенное заседание фракции «ЕР» в Госдуме члены правящей партии пригласили замминистра финансов РФ Татьяну Нестеренко. По данным думского Комитета по делам Федерации и региональной политике, 80 процентов регионов обеспокоены ожидающимися изменениями в бюджетной сфере.

«Закон необходимо рассматривать в логике общих реформ, которые проводятся государством в целях повышения эффективности своей деятельности. Эти нормы направлены в конечном счете на то, чтобы повысить качество и доступность предоставляемых населению услуг, дать гражданам возможность выбирать, где им получать ту или иную услугу (медицинскую, образовательную и т.д.)», – отметила г-жа Нестеренко и решительно встала на защиту закона, которому «приписывают демоническое значение».

Бесплатных услуг меньше не станет. За уроки в школах также платить не придется. (Как выяснилось в ходе заседания, этот вопрос волновал даже министра финансов Алексея Кудрина, у которого его сестра интересовалась, действительно ли все сложится таким образом.) Татьяна Нестеренко пояснила, что «госзадания в сфере образования формируются на основе федеральных стандартов и базисного учебного плана общего образования, где установлено количество обязательных предметов и часов на каждый из этих предметов. Весь этот объем по-прежнему будет бесплатным».

От «партии власти» выступал первый вице-спикер Госдумы, замруководителя фракции «Единая Россия» Олег Морозов: «Сам по себе закон о совершенствовании правового положения государственных (муниципальных) учреждений – очень масштабный и серьезный документ, к которому привлечено внимание как специалистов и представителей органов власти, так и наших оппонентов, которые дают не всегда объективную, а иногда и искаженную оценку того, что содержится в законе, и того, что последует, если он вступит в действие. Мы должны понять, какие усилия нужно предпринять, чтобы избежать аналогии со 122-м законом, с тем, как он был запущен, и какие ошибки были допущены при его реализации».

Собственно, на это только и остается надеяться. Реализация 83-го закона напрямую зависит от подзаконных актов, которые должны быть приняты к осени этого года. По оценкам специалистов, различные изменения и дополнения необходимо вносить в 80 нормативных документов. Законодателям предстоит много и активно поработать.

Но и в эффективность, а главное – адекватность подзаконных актов в культурном сообществе верить не привыкли. К 73-му ФЗ «Об объектах культурного наследия» подзаконных актов ждали семь лет. Дождались не всех и далеко не в том объеме, на который рассчитывали. Сейчас 73-й активно переписывают. А ведь он касается только одной области культуры – исторического и архитектурного наследия.

83-й ФЗ ставит перед собой гораздо более грандиозные задачи и регулирует отношения, касающиеся не только конкретных объектов, а всего, что связано с жизнью, здоровьем, интеллектуальным и духовным развитием граждан нашей страны.

 Вверх




О портале | Карта портала | Почта: info@library.ru

При полном или частичном использовании материалов
активная ссылка на портал LIBRARY.RU обязательна

 
  Rambler's Top100
© АНО «Институт информационных инициатив»
© Российская государственная библиотека для молодежи