О налоговом регулировании рынка жилой недвижимости

В налоговой системе особое место занимают налоги, объектом которых является недвижимость. Для мировой практики характерна унификация налогообложения имущества различных категорий налогоплательщиков в виде взимания налога на недвижимость. В России система налогообложения недвижимости включает в себя налог на имущество организаций, налог на имущество физических лиц и земельный налог с физических и юридических лиц. Существующая система налогообложения недвижимости в России пока еще не отвечает фискальным и регулирующим целям взимания действующих налогов. И это во многом связано прежде всего с недостатками механизма их реализации - в частности, неполным учетом объектов недвижимости; несоответствием цены недвижимости в целях налогообложения его реальной величине.
В бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию указывается на необходимость принятия решений и активной работы по скорейшему созданию условий для введения местного налога на недвижимость, что предполагает, прежде всего, завершение формирования кадастра объектов недвижимости. По сути, речь идет о замене трех налогов: налога на имущество юридических лиц, налога на имущество физических лиц, налога на землю - единым налогом на недвижимость, налогооблагаемая база которого определяется на основе объективной оценки объекта.
Дискуссии и эксперименты по единому налогу на недвижимость ведутся уже около 10 лет, а ожидаемое его введение по-прежнему вызывает вопросы, в целом связанные с поиском путей устранения недостатков, присущих отечественной системе имущественных налогов. На мой взгляд, основными проблемами при этом являются следующие:
1. При ценах на жилую недвижимость в России, которые близки к ценам на нее в индустриально развитых странах, где население имеет совершенно иной уровень доходов, чем наше, весьма непросто будет существенно усилить имеющуюся ныне низкую значимость налоговых поступлений по имущественному обложению, одновременно обеспечивая справедливое распределение налогового бремени в условиях низкой платежеспособности большинства населения.
2. Введение единого налога на недвижимость требует новых подходов к определению базы обложения имущества, в частности предполагает отказ от применяемых в настоящее время в России методов - балансового и инвентаризационного; однако до сих пор не ясно, какие методики определения налогооблагаемой базы будут применяться и как реально учесть при этом не только региональные аспекты, но и приемлемость универсальных ставок, размеры которых, вроде как, должны определять сами органы местного самоуправления.
3. Не вполне ясно, насколько приемлемыми окажутся нынешние утверждения о простоте предстоящего администрирования единого налога на недвижимость - ведь в связи с необходимостью проведения ежегодного перерасчета налогооблагаемой базы более вероятным представляется рост расходов на налоговое администрирование, который может оказаться сопоставимым с бюджетными поступлениями по рассматриваемому налогу;
4. Какой должна быть действенная система апеллирования в случаях, когда собственник недвижимости не будет согласен с предлагаемой её оценкой, и за чей счет будет при этом проводиться переоценка недвижимости.
Общие основания для перехода к единому налогу на недвижимость можно, как представляется, попытаться обосновать следующим образом.
Во-первых, многие виды расходов целесообразно финансировать из местных бюджетов, следовательно, они должны быть обеспечены адекватными доходными источниками. Практика показывает, что именно органы местного самоуправления в наибольшей степени ориентированы на решение социальных проблем, возникающих у граждан, проживающих на территории муниципального образования. В большинстве стран доходы от налогообложения недвижимого имущества являются одним из основных источников собственных доходов местных бюджетов, которые используются на финансирование муниципальных программ развития коммунальной инфраструктуры, определенных объектов социальной сферы, на подготовку земельных площадок для строительства нового жилья и на другие цели, связанные с развитием конкретных территорий.
Система налогообложения недвижимости хорошо зарекомендовала себя с точки зрения выполнения фискальной, стимулирующей и социальной функций как в странах с развитой рыночной экономикой, так и в странах с переходной экономикой. Налог на недвижимость составляет до 95% всех поступлений в местные бюджеты в Нидерландах, до 81% - в Канаде и до 52% во Франции. В США, в зависимости от штата, эта доля может составлять от 10 до 70%. По отчетам Всемирного банка в ряде стран с развивающейся рыночной экономикой налог на недвижимость составляет 40-80% местных бюджетов.
Во-вторых, следует изменить порядок формирования и учета недвижимости, а также практику налогового администрирования.
Налогам, объектом которых выступает недвижимость, присущи специфические признаки, которые являются следствием экономической природы объекта налога - недвижимого имущества.
1. Наиболее общий, объединяющий все виды налогов на недвижимость, признак состоит в том, что все они принадлежат к числу прямых - налогоплательщики совпадают с носителями налогов, объектом которых выступает недвижимость.
2. Налоги на недвижимость определяются как реальные налоги, которые в принципе с течением времени способны капитализироваться в стоимость имущества. А потому увеличение налога на имущество снижает спрос на него или его введение снижает рыночную стоимость единицы имущества.
3. Налоги на недвижимость могут взиматься по доходу, исчисленному по внешнему признаку, как правило, в пропорциональных ставках. С помощью налогов на имущество оказывается возможным подвергать налогообложению те виды доходов, которые не могут быть базой подоходного налога.
4. Налог на недвижимость играет перераспределительную роль. Владельцы более дорогостоящего недвижимого имущества чаще всего относятся к более высоким по уровню достатка слоям населения, и наоборот. Данный критерий, однако, не является всеобщим и не может быть применим, скажем, в сфере российской жилищной недвижимости, так как значительная часть собственников жилья у нас образовалась как бы формально в результате приватизации жилищного фонда.
Выбор модели налогообложения недвижимого имущества, способной стать акселератором, а не тормозом развития рынка недвижимости, должен одновременно базироваться на основополагающих принципах определения налогооблагаемой базы, широко применяемых в мировой практике, с учетом российской специфики. Как известно, в мировой практике оценка стоимости недвижимого имущества для целей налогообложения производится с помощью традиционных методов расчета, а именно на основе:
- рыночной стоимости объекта недвижимости;
- восстановительной стоимости объекта недвижимости;
- стоимости объекта недвижимости с использованием ежегодной ренты в качестве базиса для расчета. Если целью налоговой политики в сфере недвижимости является обложение жилья, рассматриваемого как элемент богатства, характеризующего социальное и экономическое неравенство налогоплательщиков, то в таком случае используется метод рыночной стоимости. Данный метод положен в основу многих зарубежных моделей налогообложения объектов недвижимости и применяется на большинстве территорий США, Канады, Австралии, Нидерландов, Швейцарии, а также в Швеции, Дании, Индонезии, Южной Кореи, Японии. Модели, базирующиеся на рассматриваемом методе, предполагают наличие расчетов, основывающихся на соответствующих методиках - кадастровой оценки стоимости единого имущественного комплекса, состоящего из земли, зданий и сооружений; проверки результатов кадастровой оценки; иных. Оценки по рассматриваемым моделям всегда достаточно близки к рыночной стоимости объектов жилищной недвижимости.
Рыночная цена объекта недвижимости в качестве налогооблагаемой базы представляет наиболее точную характеристику его ценности для собственника. Однако очень часто при оценке недвижимости на основе ее рыночной стоимости возникает ряд сложностей. Так, расчет рыночной стоимости по чрезвычайно большому количеству объектов жилой недвижимости, каждый их которых в определенной мере уникален, является трудоемким и дорогостоящим процессом. Кроме того, должна происходить периодическая переоценка недвижимости в связи с возможным изменением ее рыночной стоимости, что также является с точки зрения администрирования налога весьма затратной процедурой. Определенные сложности возникают и в случаях оценки объектов тех видов недвижимости, рынок которых развит слабо (это касается, например, уникальных объектов жилья). В последнем случае расчет налогооблагаемой базы может быть произведен только на основе некоей гипотетической стоимости, которую мог бы уплатить потенциальный покупатель. И, наконец, при применении рассматриваемого метода почти невозможно учитывать инерционность рынка жилья.
Все сказанное приводит к тому, что полученные оценки могут достаточно сильно разниться. Если стоимость, полученная подобным путем, довольно сильно отличается от той оценки, которую дает данному объекту его собственник, то налоговым законодательством большинства стран ему дается право в установленные сроки обосновать свою оценку, заполнив в местных налоговых органах соответствующую типовую форму (в США, например, она называется abatement application).
Метод восстановительной стоимости при расчете налогооблагаемой базы объекта недвижимости в мировой практике не получил сколько-нибудь широкого распространения. Метод основан на определении суммы издержек для строительства полностью идентичного объекта за вычетом начисленной на объект суммы амортизации. Его применение при определении налогооблагаемой базы недвижимости ограничено оценкой стоимости зданий, квартир, но неприменимо для оценки стоимости земли.
Метод использования ежегодно накапливаемой ренты в качестве базиса для расчета стоимости объекта недвижимости содержит ряд преимуществ, связанных с учетом накопленной дисконтированной стоимости рентных платежей за определенный период (подразумевается, как правило, за год), полностью соответствующей доходу, который можно получить в результате использования данного объекта. При применении данного метода в силу его специфики не требуется периодическая переоценка налоговой базы, что значительно упрощает процедуру администрирования профильного налога.
Вместе с тем следует отметить, что только в некоторых штатах Австралии, во Франции, а также для нежилого имущества в Великобритании оценка стоимости недвижимости производится на основе ренты. Объясняется это реальной возможностью возникновения непосильного налогового бремени для владельцев недвижимого имущества, особенно жилых домов, приводящего к необходимости продать объект недвижимости из-за невозможности исполнения долгового обязательства.
Как уже отмечалось, все остальные методы, кроме только что рассмотренного, требуют регулярной переоценки налоговой базы для учета всего комплекса микро- и макроэкономических факторов, всегда влияющих на доходность объекта недвижимости (скажем, изменения конъюнктуры рынка, инфляция, амортизация). Добавим сюда и ряд других факторов, имеющих частный характер. Таковы, к примеру: переход права собственности по цене, отклоняющейся от рыночной; целенаправленные изменения технических и эксплуатационных характеристик; модернизация и реконструкция объекта, приводящие к изменению его рыночной стоимости. Для учета изменений в налогооблагаемой базе инфляции и амортизации обычно применяется ежегодное индексирование налоговой базы и / или налоговой ставки. В то же время для оценки влияния изменения конъюнктуры рынка на размер налоговой базы требуется весьма трудоемкое проведение соответствующего мониторинга рынка.
Регулярная переоценка налоговой базы чревата тем, что владельцы недвижимого имущества должны будут платить большие налоговые суммы, нежели они платили, а это усиливает налоговое бремя. В связи с этим становится очевидной актуальность применения практически во всех странах мира системы налоговых льгот для некоторых категорий местных жителей - собственников недвижимого имущества, а иногда и для всех владельцев частного жилья.
Определение состава предоставляемых льгот зависит от социальной обстановки в стране, в регионе, макроэкономической ситуации, влияния тех или иных политических сил. Как правило, особые персональные случаи могут являться причиной предоставления льгот по налогу на недвижимость при проживании в ней ее собственника. При этом дополнительные льготы могут предоставляться инвалидам, пенсионерам. Так, во Франции от налога на недвижимость освобождены все ее собственники старше 75 лет по основному месту проживания, льготы предусмотрены для многодетных семей. В Израиле льготами по налогу на жилищную недвижимость пользуются военнослужащие, инвалиды, престарелые и малоимущие. В США такие льготы могут предоставляться собственникам жилищной недвижимости старше 65 лет, ветеранам военных действий и их семьям по основному месту проживания. Однако такая льгота никогда не превышает 15% налогооблагаемой базы. В ряде городов США местным законодательством предусматривается уменьшение на 20-25% налогооблагаемой базы любой частной жилой недвижимости, являющейся основным местом проживания собственника (residential exemption).
В некоторых странах (например, в Австралии, Индонезии) от налога освобождены все жилые дома, стоимость которых не превышает определенного предела. В Японии налогооблагаемая стоимость частной жилой недвижимости может быть уменьшена на 50-75% - в зависимости от площади помещений. Фактор налогового обременения может явиться основанием для принятия решения о продаже и приобретении взамен менее дорогого жилья.
В России льготы по налогу на имущество физических лиц в части обложения жилого строения и помещений имеют отдельные категории граждан - пенсионеры, родители и супруги военнослужащих и государственных служащих, погибших при исполнении служебных обязанностей.
Дифференцированный подход к налогообложению недвижимости применяется во всех странах, где налог на недвижимое имущество введен и взимается на протяжении многих десятилетий, а налоговая политика играет заметную роль в государственных мерах воздействия на рынок жилья. Так, в Швеции налог на недвижимость установлен только для жилищного фонда, а другие виды недвижимости (скажем, индустриальная, коммерческая, сельскохозяйственная) не являются объектами налогообложения. В Великобритании, Франции, Дании и Южной Корее для налогообложения недвижимости установлены два налога: налог на землю и налог на здания и сооружения, включая жилые и нежилые строения.
Все владельцы недвижимости, начиная со дня регистрации права собственности (основанием для которой является, скажем, заключение сделки купли-продажи, договора дарения, вступления в право наследства), платят ежегодный (взимаемый обычно поквартально или ежемесячно) налог на недвижимость, устанавливаемый на каждый фискальный год, по факту оценки имущества для обложения налогом. Налоговые ставки варьируются. Так, в США это зависит от предназначения объекта недвижимости - в диапазоне приблизительно от 1% для жилой недвижимости и незастроенных земельных участков до 2% для коммерческой и индустриальной недвижимости.
Продавцы недвижимости в некоторых странах (например, в США) обязаны уплачивать налог за перерегистрацию собственника, который составляет около 0,5% от суммы сделки. В США в случае, если продаваемый объект недвижимости на протяжении определенного периода не являлся основным местом проживания его собственника, то последний по результатам продажи уплачивает налог (capital gain), исчисляемый как 30% от разницы между ценой продажи и ценой покупки недвижимого имущества - вне зависимости от того, как давно оно приобреталось. При этом порядок расчетов налоговых вычетов позволяет учесть расходы, связанные с продажей жилья, и затраты, обеспечившие прирост его рыночной стоимости (реконструкция, отделка и т.д.). Везде собственники недвижимости имеют право вычитать ежемесячные выплаты процентов по закладным и местных налогов на имущество из общей суммы, составляющей базу для исчисления подоходного налога. Такие налоговые льготы де-факто являются государственными субсидиями широким слоям населения.
Во всех странах исполнение налоговых обязательств гарантируется правом налоговых органов обращать взыскание на объект недвижимости. Несвоевременная или неполная уплата налога на недвижимость является предметом начисления пени, а систематическая задолженность, предельно допустимый размер которой определяется законодательством каждого штата, может привести к изъятию недвижимости и последующей её реализации.
Критическое заимствование мирового опыта налогового регулирования рынка недвижимости, его использование с учетом особенностей и возможностей России способны сыграть для нас позитивную роль. Однако очевидно, что из-за низких реальных доходов населения невозможно, по крайней мере сегодня, введение подобных мировому опыту налоговых ставок на жилищную недвижимость в России. Это неминуемо приведет к образованию давящего сверху налогового поршня, что способно вызвать лишь социальное недовольство. Введение механизма налогообложения, направленного на обеспечение относительно равных условий налогообложения для большинства собственников недвижимости, что преобладает в налоговой политике большинства индустриально развитых стран, в России может только усугубить социальный и имущественный разрыв, способно ухудшить социальную ситуацию здесь, а впоследствии, опосредованно, и экономическую.
Западные модели налогообложения в российских условиях срабатывают, если они рассчитаны только на игроков рынка недвижимости, приобретающих жилье с целью перепродажи. Иногда высказываются в том смысле, что введение высоких налоговых ставок на пустующие квартиры в новостройках способно привести к тому, что их станет на рынке меньше - в силу большей заинтересованности инвесторов в достаточно быстрой реализации, что может явиться дополнительным фактором некоторого снижения цен на жилье, что и проявилось в течение нескольких последних месяцев кризисной ситуации. Однако высказанная точка зрения весьма спорна - для покупателей инвестиционных квартир такой налог способен лишь понизить уровень поступлений от операций с недвижимостью, сохранив в перспективе по мере улучшения ситуации на рынке относительно высокую привлекательность владения недвижимостью.

Ю.А. Левин,
доцент Московской государственной академии коммунального
хозяйства и строительства, кандидат экономических наук

"Финансы", N 6, июнь 2009 г.