Некоторые аспекты правового регулирования оборота недвижимого имущества

Впервые термин "недвижимое имущество" появился в законодательстве Российской империи при Петре I, в 1712 г. Он возник из необходимости регулирования правового положения земельных участков и строений и имел значение для ограничения оборота недвижимого имущества и его наследования. Законодательство дореволюционной России, которое проводило деление имущества на движимое и недвижимое, указывало на следующие признаки недвижимого имущества: неподвижность, незаменимость, индивидуальная определенность. Выделение недвижимого имущества из общей массы исторически связано с поземельным оборотом, ибо основой недвижимости является земельный участок*(1).
Деление на движимое и недвижимое имущество оказалось ненужным после установления в годы советской власти исключительно государственной собственности на землю и изъятием земли из частного оборота. Составители Гражданского кодекса РСФСР 1922 г. вступившего в действие с 1 января 1923 г., в примечании к ст. 21 указали, что с отменой частной собственности на землю деление имущества на движимое и недвижимое упраздняется. Земля была объявлена государственной собственностью, и формально она не могла быть предметом каких-либо сделок. При переходе прав на здания и строения государственной регистрации не требовалось. Такая система просуществовала относительно недолго.
Реальная экономическая жизнь заставила законодателя вернуться к отдельным элементам регистрации уже в 1935 г., когда Совнарком СССР утвердил "Государственный акт на бессрочное (вечное) пользование землей", выдаваемый сельскохозяйственным предприятиям. Впоследствии были приняты и другие нормативные акты, определяющие порядок наделения юридических и физических лиц различными правами в отношении земельных участков. В Гражданском кодексе РСФСР 1964 г. понятие недвижимости отсутствовало. Для строений был создан особый правовой режим, близкий к режиму недвижимости, - имелись нормы, позволявшие выделять права собственности граждан на отдельные вещи и совершение сделок с ними в отдельные правовые институты (право личной собственности на жилой дом, договор купли-продажи жилого дома и др.).
В современное российское законодательство деление вещей на движимые и недвижимые было возвращено Законом "О собственности в РСФСР" 1990 г.; понятие недвижимого имущества было упомянуто применительно к институту приобретательской давности. Критерий выделения недвижимости из основной массы материальных объектов был определен в Основах гражданского законодательства Союза ССР и республик как прочная связь с землей и невозможность перемещения имущества без существенного ущерба его назначению.
К началу 1991 г. законодательство, регулирующее оборот недвижимого имущества, не носило целостного характера, хотя развитие экономики и проводимые в России реформы, такие, как либерализация цен, приватизация, развитие частного предпринимательства, развитие рынка недвижимости, требовали обеспечения комплексного подхода к совершенствованию законодательства о недвижимом имуществе.
С введением в действие первой части Гражданского кодекса РФ недвижимое имущество было выделено в качестве самостоятельного объекта гражданских прав. Впоследствии было принято большое число нормативных актов, направленных на регламентацию правоотношений по регулированию оборота недвижимого имущества: права собственности и иных вещных прав на недвижимое имущество, различных сделок с недвижимостью и их государственной регистрации. Однако, наличие многочисленных законов и нормативных актов, к сожалению, не привело к созданию системы стабильного, внутренне непротиворечивого гражданского законодательства о недвижимости, а главное - отсутствует однообразие видения путей его развития*(2).
В целях преодоления сложившейся ситуации и совершенствования правового регулирования отношений, связанных с недвижимым имуществом, решением Совета по кодификации гражданского законодательства при Президенте РФ была создана рабочая группа для разработки концепции развития законодательства о недвижимом имуществе и его регистрации. В феврале 2003 г. работа над созданием концепции была завершена, и концепция в целом одобрена Советом по кодификации. В процессе обсуждения концепции в прессе и на научных семинарах наиболее значимыми и спорными оказались два положения - о понятии и видах недвижимого имущества и о регулировании оборота земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости. В рамках настоящей статьи мы остановимся именно на этих аспектах правового регулирования недвижимого имущества, так как по нашему мнению, они наиболее неоднозначны.
Одной из проблем существующего законодательства по регулированию оборота недвижимого имущества можно назвать несоответствие в определении самого понятия "недвижимое имущество". В Гражданском кодексе Российской Федерации, в Федеральном законе "О регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", в Земельном кодексе РФ "недвижимое имущество" и права на него существенно различаются на уровне определения самого понятия.
Анализируя результаты, полученные рабочей группой по созданию концепции развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе, В.В. Витрянский отмечает, что с точки зрения Гражданского кодекса базовое понятие "недвижимая вещь" (недвижимое имущество) содержится в ст. 130 ГК РФ, которая на самом деле говорит не о едином объекте недвижимости (как объекте гражданских прав), а о четырех категориях недвижимого имущества.
- недвижимые вещи по своим природным свойствам: земельные участки, участки недр и обособленные водные объекты;
- недвижимость по признаку неразрывной физической и юридической связи с землей: леса, многолетние насаждения, здания, сооружения и другие объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба невозможно;
- недвижимость по закону: воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты;
- недвижимость, отнесенная иными законами к таковой: предприятия, имущественные комплексы, используемые в предпринимательской деятельности (ст. 132 ГК РФ), которые включают в себя как движимое, так и недвижимое имущество, использование которого подчинено единой хозяйственной цели, жилые помещения, кондоминимумы, объекты незавершенного строительства.
Перечисленные недвижимые вещи отнесены к категории недвижимых по разным основаниям, что само по себе с общенаучной точки зрения, не может не сказаться на ущербности регулирования оборота таких различных вещей единым образом, а понятие "недвижимость" на сегодня определяют не столько характеристики самой вещи, сколько правила, созданные для ее гражданского оборота.
Отсюда вытекает необходимость прийти к пониманию предмета "недвижимая вещь" как к единому объекту недвижимости независимо от того, каковым он является, либо оставаться на позиции дифференцированного регулирования каждого вида недвижимого имущества.
Сложившаяся судебная практика свидетельствует о том, что выделение признака прочной связи с землей и невозможности перемещения соответствующих объектов без несоразмерного ущерба их назначению, вполне оправданно. Это становится еще более очевидно при анализе первых статей Закона "О регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Закон выделяет лишь часть из всего списка недвижимых вещей, определенных Гражданским кодексом РФ, а именно объекты недвижимого имущества по признаку тесной связи с землей и лишь некоторые определенные законом объекты, такие, как предприятия (имущественные комплексы). При проведении регистрационных действий на вновь возводимый объект заявитель, желающий приобрести право собственности или иное вещное право, обязан предоставить на регистрацию документ, указывающий на принадлежность участка земли под объектом тому же заявителю на любом праве (чаще всего речь идет о договоре аренды земельного участка под застройкой).
Следует отметить, что недвижимость во всех случаях представляет собой индивидуально определенную вещь. По этой причине каждая недвижимая вещь должна представлять собой единый самостоятельный объект гражданского права. Если по своим свойствам недвижимость может быть разделена на несколько самостоятельных вещей, при таком разделе прежняя недвижимость должна прекратить свое существование, а на ее месте образуются два или более самостоятельных объекта. Разрабатываемая концепция развития законодательства о регулировании оборота недвижимого имущества предполагает ограничение на разделение самого объекта до такой степени, когда его целевое использование будет затруднено. Такое же ограничение предполагается определить по отношению к долям в праве на такой объект, если оно повлечет за собой невозможность использования объекта в соответствии с ранее определенной целью.
Все перечисленные выше попытки классификации были предприняты в процессе работы над совершенствованием гражданского законодательства в рамках созданной концепции. По нашему мнению, следует остановиться на иных аспектах классификации недвижимого имущества, используемой в целях предпринимательской деятельности, с точки зрения инвестиционной и коммерческой привлекательности.
На российском рынке при определении инвестиционной и коммерческой привлекательности объектов приняты некоторые общие принципы классификации объектов недвижимости, которые нашли отражение в специальной литературе*(3). Классификация объектов недвижимости для их понимания как объектов предпринимательского права основывается на следующих критериях:
- происхождение (вновь создаваемый объект, реконструируемый и т.п.);
- назначение (коммерческое или для удовлетворения социальных функций);
- масштаб (комплексная застройка, отдельное строение, водопроводные сети и т.п.);
- готовность к использованию (стадия строительства или реконструкции);
- оборотоспособность (коммерческая привлекательность, возможность быстрой реализации).
Серьезное разночтение в понимании того, что является объектом недвижимости, как уже было сказано выше, вносит существенные осложнения в правовое регулирование оборота недвижимости, но, к сожалению, является не единственной причиной, по которой оборот недвижимого имущества в целях предпринимательской деятельности не развивается в той мере, в которой это необходимо в соответствии с насущными экономическими запросами.
Еще одной серьезной проблемой оборота недвижимого имущества, которую мы затронем в настоящей работе, и проблемой в осуществлении предпринимательской деятельности является ограничение прав по его использованию даже у собственника, так как права на земельные участки под объектами, в частности, коммерческой нежилой недвижимости не всегда принадлежат собственникам недвижимого имущества на вещном или обязательственном праве, а в ряде случаев и не могут принадлежать, например, в силу причин, указанных в ст. 35 Земельного кодекса РФ, и регулируются в публичных интересах различными нормативными актами.
Разработчики концепции указывают на прямое противоречие между положениями Гражданского и Земельного кодексов. Ярким примером такого противоречия, по мнению В.В. Витрянского, могут служить положения Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса РФ"*(4), который гласит, что при продаже зданий, сооружений, расположенных на земельных участках, предоставленных юридическим лицам (за исключением государственных и муниципальных учреждений и федеральных казенных предприятий) на праве постоянного (бессрочного) пользования, указанное вещное право подлежит переоформлению на право аренды или земельные участки должны быть приобретены в собственность по выбору покупателей зданий, строений, сооружений (п. 2, ст. 3) и положения Гражданского кодекса РФ, который содержит на этот счет иное правило. При продаже недвижимости, находящейся на земельном участке, не принадлежащем продавцу на праве собственности, покупатель приобретает право пользования соответствующей частью земельного участка на тех же условиях, что и продавец недвижимости (п. 3 ст. 552 ГК РФ).
Земельный кодекс включает в себя немало гражданско-правовых норм, дублирующих соответствующие правила, содержащиеся в ГК РФ. Однако целью настоящей работы не является сравнительная характеристика норм гражданского и земельного законодательства. Мы говорим об этом лишь для того, чтобы обозначить масштаб стоящей перед предпринимателями и юристами проблемы, которая подлежит разрешению в силу необходимости развития оборота недвижимого имущества в интересах предпринимательской деятельности.
Распоряжением Правительства РФ от 26.07.2000 г. N 1072-р (которое, как видно, было принято до введения в действие Земельного кодекса РФ) был утвержден "План действий правительства РФ в области социальной политики и модернизации экономики на 2000-2001 годы". В Плане говорилось о намерении Правительства настаивать на внесении в законодательство Российской Федерации поправок, которые обеспечат вовлечение земли и недвижимости в хозяйственный оборот. Предполагалось "законодательное оформление правовой концепции единого объекта недвижимости через определение земельного участка как базового элемента недвижимости, а любых его строительных изменений - как улучшений земельного участка". В "Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу 2002-2004 годы", утвержденной распоряжением Правительства РФ от 10 июля 2001 г. N 910-рп, в качестве одного из мероприятий также предусмотрено оформления такой правовой концепции, о которой говорилось в распоряжении от 2000 г.
Следует признать, что идею "единого объекта", т.е. земельного участка и находящегося на нем объекта недвижимости, реализовать невозможно. Причин тому множество, но в качестве основной можно назвать конфликт частных и публичных интересов. В данном контексте "конфликт" не следует понимать буквально. Речь идет о способах регулирования частей "единого объекта", которые являются предметами различных отраслей права, одна из которых частная, а другая публичная.
Огромное число зданий и сооружений принадлежат частным лицам на праве собственности, в то время как земельные участки, на которых расположены объекты недвижимости находятся в собственности государства, а ряд из них вообще исключен из оборота. Собственники строений чаще всего имеют обязательственные права на земельные участки. Преобладание государственной собственности на землю сохраняет монополизацию рынка недвижимости. Органы власти, обладая фактической монополией на землю, и административными полномочиями, могут навязывать арендаторам условия договоров с непрогнозируемым экономическим эффектом. "Административная" аренда земли делает землепользователя бесправным перед возможными решениями властей.
Однако это обстоятельство хотя и является весьма негативным для развития оборота недвижимости в коммерческих целях, но не служит препятствием для собственника здания или сооружения при совершении сделок по отчуждению имущества. Кроме того, зачастую стоимость зданий и сооружений, находящихся на земельных участках, значительно превосходит стоимость самих земельных участков и никак не может считаться "улучшением" соответствующих земельных участков.
Проблема состоит в том, что все наше законодательство, начиная с советских времен строится на принципе: земельный участок следует судьбе строения. Из этого исходит действующий Гражданский кодекс РФ, который позволяет новому собственнику здания или сооружения требовать оформления на себя земельного участка, т.е. предполагается, что право на земельный участок переходит к новому собственнику вместе с соответствующим объектом недвижимости. Можно сослаться на п. 2 ст. 271, согласно которому при переходе права собственности на недвижимость, находящуюся на чужом земельном участке, к другому лицу оно приобретает право пользования соответствующей частью земельного участка на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний собственник недвижимости.
Идея "единого объекта", вероятно, может быть воспринята лишь в одном случае: если на каком либо этапе собственник здания и собственник земельного участка совпадут в одном лице.
Земельный кодекс РФ провозглашает в качестве одного из принципов земельного законодательства единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ним объектов, но нетрудно заметить, что земельный участок и недвижимость, прочно связанная с ним, рассматриваются Земельным кодексом как самостоятельные объекты гражданского оборота, связанные единой судьбой, но не как "единый объект".
Первичный рынок объектов недвижимости, начало которому положила массовая приватизация, не сформировался из-за трудностей при выкупе участков под предприятиями и строениями. Неполноценность имеющихся у владельцев прав на объекты недвижимости (без прав собственности на земельный участок) не позволяет финансировать строительство посредством ипотечного кредитования, создает препятствия для инвесторов.
Решение правовой проблемы соотнесения прав на недвижимое имущество и земельные участки, а также непосредственное определение самого предмета недвижимости и определение понятия "единый объект" недвижимости имеют существенное значение для развития предпринимательства на рынке недвижимости.

Е.В. Довлатова
соискатель кафедры предпринимательского права МГУ им. М.Ю. Ломоносова,
Генеральный директор, партнер ООО "Лекс-Инвест Аудит"

Предпринимательское право в рыночной экономике

──────────────────────────────
*(1) См.: Регистрация прав на недвижимое имущество. Проблемы участников рынка при оформлении сделок/Под ред. А.А. Лазаревского и А.Ю. Ткаченко. М.: Фонд "Институт экономики города", 2000.
*(2) См.: Витрянский В.В. Пути совершенствования законодательства о недвижимом имуществе//Хозяйство и право. 2003. N 6.
*(3) См.: Волчкова Н.Г. Справочник по недвижимости: М., 1996; Горемыкин В., Бугулов Э. Экономика недвижимости. Учебник. М., 1999.
*(4) См.: Собрание законодательства РФ. 2001. N 44. Ст. 4148.