Организационно-правовые проблемы местного самоуправления

В связи с усилением социальной ориентированности политики российского государства, предполагающей обеспечение высокого качества, комфортных условий жизни населения, а также благоприятной среды обитания человека, повышается роль и значение местного самоуправления как конституционно-правового института, функционально-целевое назначение которого состоит в обеспечении потребностей граждан по месту жительства посредством оказания публичных услуг населению*(1).
Для того чтобы местное самоуправление могло эффективно участвовать в решении этих задач, оно должно быть системно организовано в качестве специфической формы публичной власти, предусмотренной Конституцией РФ. Выполнение этого условия прямым образом связано с совершенствованием организационно-правовых основ местного самоуправления. Данный процесс идет на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Причем определяющую роль играет федеральное регулирование. Для судеб местной власти чрезвычайно важное значение имеет Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ). В нем непосредственно и исчерпывающим образом урегулированы многие вопросы организации местного самоуправления, его территориального устройства, компетенционного статуса его органов и др. (которые прежде решались региональными органами), повысив тем самым уровень государственных гарантий местного самоуправления. Указанный закон дал импульс широкому развитию федерального и регионального законодательства, а также муниципального правотворчества. Приняты предусмотренные им федеральные законы о муниципальной службе, государственной регистрации уставов муниципальных образований. Общественные отношения, связанные с функционированием местного самоуправления, урегулированы гражданским, земельным, финансовым, налоговым, градостроительным законодательством, а также законодательством о здравоохранении, образовании, физкультуре и спорте и другими отраслями федерального законодательства.
Законами субъектов Федерации решены в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ вопросы территориального устройства местного самоуправления, установлены порядок подготовки и проведения местных референдумов, гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок их назначения, подготовки, проведения, установления итогов и определения результатов, требования по формированию, утверждению и исполнению местных бюджетов, решен ряд других вопросов. На муниципальном уровне приняты нормативные акты, в ряду которых выделяются уставы муниципальных образований, регулирующие на основе федерального и регионального законодательства вопросы организации местного самоуправления.
Все эти нормативные акты во многом обновили правовую основу муниципальной власти, существенно трансформировав общественные отношения в сфере местного самоуправления.
Вместе с тем опыт применения Федерального закона N 131-ФЗ, даже не в полном его объеме, показал, что он недостаточно учитывает многообразие условий функционирования российского местного самоуправления, в нем отсутствует необходимая гибкость регулирования ряда вопросов организации муниципальной власти. Закон не лишен пробелов и внутренних противоречий. Кроме того, выявились его противоречия с другими федеральными законами. С целью устранения недостатков в данный закон внесены многочисленные поправки, в том числе весьма существенные, поколебавшие его концепцию. Однако они не смогли решить всех проблем, обнаружившихся в ходе муниципальной реформы. Для ее продвижения вперед, для реализации конституционной модели самоуправления нужны новые законодательные меры.
Они связаны, во-первых, с территориальным устройством местного самоуправления; во-вторых, с компетенционным статусом органов муниципальной власти; в-третьих, с материально-финансовым обеспечением полномочий этих органов; в-четвертых, с расширением участия в местном самоуправлении его главного субъекта - населения соответствующих территорий. А в целом с определением соотношения местного самоуправления с государственной властью, отвечающего современным условиям политического, экономического и социально-культурного развития России.
I. В соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ созданы муниципальные образования в виде поселений (сельских и городских), муниципальных районов и городских округов. Поселения входят в состав муниципальных районов. Таким образом, возникла двухуровневая организация местного самоуправления с регулированием проблем самоуправления на каждом уровне.
На практике требования закона об условиях создания сельских поселений оказались чрезмерно жесткими и в известной мере формальными. Они привели к созданию многочисленных нежизнеспособных муниципальных образований, не имеющих материальных, финансовых и кадровых предпосылок для решения вопросов местного значения. Оправдана внесенная в Федеральный закон N 131-ФЗ поправка, дающая возможность упразднять малочисленные (с населением менее 100 человек) сельские поселения, расположенные на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях. Но этого недостаточно. Нежизнеспособных и неперспективных поселений немало и на территориях со средней плотностью населения. Проблема может быть решена более или менее последовательно, если из числа обязательных условий создания сельского поселения будет исключена неоднозначно трактуемая, мало (или формально) соблюдаемая на практике "пешеходная доступность до административного центра поселения и обратно в течении рабочего дня" и в качестве нового условия определен учет экономического потенциала создаваемых поселений.
Существенная проблема территориального устройства местного самоуправления связана с отсутствием в федеральном законодательстве нормативного определения типологии населенных пунктов. Федеральный закон N 131-ФЗ зафиксировал видовые признаки муниципальных образований, однако населенные пункты, являющиеся базовыми элементами муниципальных образований, их особенности обошел вниманием. Статус населенных пунктов, формирующих территориальные единицы местного самоуправления, и их специфику регулирует законодательство субъектов Федерации об административно-территориальном делении регионов. Как показывает практика, это позволяет субъектам РФ путем решения вопросов административно-территориального деления вторгаться в регулирование территориального устройства местного самоуправления. Принимая законы о переводе городских населенных пунктов в сельские, некоторые субъекты Федерации включают их в состав единых городских округов с центром в одном из городских поселений, упраздняя при этом остальные поселенческие муниципальные образования, взамен которых учреждаются административные подразделения округов.
Федеральный закон N 131-ФЗ установил, что при наделении городского поселения статусом городского округа учитываются перспективы развития городского поселения, подтвержденные генеральным планом данного городского поселения. На практике это условие оказалось формальным, поскольку местные власти либо утверждают квазипланы, либо просто обходятся без них. Таким образом, возможности функционирования органов местного самоуправления сокращаются, принцип наибольшей приближенности их к населению соблюдается не так, как было задумано.
В ряде случае, не объединяя поселения в единые городские округа на базе районов, некоторые субъекты Федерации преобразуют городские населенные пункты в сельские, что автоматически трансформирует статус муниципальных образований. Подменяя преобразование муниципальных образований осуществлением полномочий по административно-территориальному устройству, субъекты РФ уходят от соблюдения предусмотренных в рамках Федерального закона N 131-ФЗ демократических процедур.
Выход их сложившейся ситуации состоит в том, чтобы на федеральном уровне определить типологию населенных пунктов (разграничив прежде всего сельские - включая коттеджные - и городские населенные пункты и определив их основные признаки), как это в свое время было сделано законодательством РСФСР, хотя формально не утратившим силу, но фактически недействующим*(2).
Одной из заметных тенденций последнего времени, затрагивающей территориальное устройство местного самоуправления, является возникновение городских агломераций. Это объективный процесс, имеющий твердую перспективу. В проекте "Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации", подготовленном Минэкономразвития России, говорится, что формирование городских агломераций будет иметь "инфраструктурный эффект", связанный с реализацией проектов строительства новых энергомощностей, крупных транспортных комплексов, мультимодальных логистических центров и информационных узлов, образовательной и инновационной инфраструктуры.
Формирование агломераций означает неизбежное расширение границ городских округов за счет соседних территорий. Однако пока не ясна судьба муниципалитетов, расположенных на этих территориях, поскольку отсутствует законодательное решение проблемы. Обсуждаются различные варианты, начиная от формирования ассоциаций муниципальных образований с добровольным уровнем участия и кончая созданием административных округов, куда войдут все муниципальные образования, расположенные на территории агломерации, в качестве низового уровня государственной власти*(3).
Зарубежная практика идет разными путями. Тот путь, на котором сохраняются "малые" муниципалитеты, более демократичен и социально обусловлен, поскольку позволяет полнее обеспечивать права человека. Представляется, что именно он должен быть закреплен в федеральном законодательстве о местном самоуправлении. Более того, рост населения в городах - центрах агломераций, расширение их территорий актуализирует вопрос о создании местного самоуправления на приближенном к населению субгородском уровне взамен районных административных органов. Причем, учитывая негативный опыт субгородского местного самоуправления в агломерациях Москвы и Санкт-Петербурга, логично было бы усилить федеральные правовые гарантии данного уровня муниципальной власти, не ограничиваясь, как это сделано в Федеральном законе N 131-ФЗ, слишком общими нормативными установлениями об ее организации и полномочиях.
II. Определяя компетенционный статус различных типов муниципальных образований, Федеральный закон N 131-ФЗ стремился опереться на сформулированный в Европейской хартии местного самоуправления принцип субсидиарности. Суть его состоит в том, что решение вопросов местной жизни должно передаваться на тот уровень управления, где они могут быть решены наиболее эффективно и экономно. Практика применения указанного Закона показала, что принцип субсидиарности законодателю удалось соблюсти не в полной мере.
Наиболее острые компетенционные проблемы возникли на уровне поселений и муниципальных районов.
Получив в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ широкий круг вопросов местного значения, поселения оказались не в состоянии их эффективно решать и передали большую или меньшую их часть (в зависимости от местных условий) муниципальным районам.
В переходный для вступления в силу указанного закона в полном его объеме период (до 1 января 2009 г.) эта передача осуществлялась законами субъектов Федерации и путем заключения предусмотренных Федеральным законом N 131-ФЗ соглашений между поселенческими и районными органами местного самоуправления, а после окончания переходного периода - на основе соглашений. К сожалению, во многих случаях соглашения заключались под диктовку районных властей без учета истинных намерений поселений и их реальных возможностей. В результате многие поселения как базовый тип муниципальных образований оказались обескровленными, а муниципальные районы, предназначенные в качестве "сервисного" типа муниципальных образований решать межселенческие дела, наполнились делами конкретных поселений. Именно муниципальные районы играют сейчас роль опорного звена в системе местного самоуправления на селе, причем эта роль имеет довольно яркую государственную окраску, поскольку районы, как и городские округа, выполняют значительное число переданных им в порядке, предусмотренном Федеральным законом N 131-ФЗ, государственных полномочий.
Из сложившейся ситуации есть два варианта выхода. Один из них состоит в радикальном пересмотре идеологии Федерального закона N 131-ФЗ, а именно в отказе от двухуровневой системы местного самоуправления, учреждении районного уровня публичной власти как власти государственной, переходе к самоуправлению только на поселенческом уровне. При этом формирование органов местного самоуправления исключительно по поселенческому принципу должно быть правом, а не обязанностью граждан, проживающих на их территории, тогда как задачей государственной власти должно остаться оказание максимальной поддержки муниципальным образованиям, сложившимся и доказавшим свою эффективность, равно как и новообразуемым*(4).
Эти предложения возвращают нас к старому спору о нужности или ненужности районного уровня местного самоуправления. Представляется, что в дальней перспективе самоуправленческое районное звено, причем и самоуправленческое и государственное, действительно будет упразднено. Но сейчас это нереально, поскольку вся социальная инфраструктура на селе построена на базе районных центров. Так сложилось исторически. И пока не будет создана новая поселенческая инфраструктура, не связанная так тесно, как сейчас, с "районом", рушить районный уровень самоуправления - значит ухудшать систему публичных услуг населению. Если же решение на районном уровне инфраструктурных вопросов, т.е. вопросов жилищно-коммунального хозяйства, здравоохранения, образования, социальной защиты и других, присущих местному самоуправлению, целиком перевести на государственную основу, можно местное самоуправление в сельской местности вообще "закрывать".
Что касается права граждан на формирование органов местного самоуправления поселений и государственной поддержке только самодостаточных образований, то здесь надо учитывать, во-первых, что местное самоуправление на территории России создается не на основании волеизъявления населения муниципального образования, а на основании Конституции РФ и закона*(5). И во-вторых, признание оправданным существование только "эффективных" поселений лишает права на осуществление местным самоуправлением значительной части сельского населения, которая хотя и не в состоянии пока выполнить весь норматив муниципальной власти, но имеет право на поддержку со стороны государства в ее строительстве. Поддержка же только успешных поселений может привести к закреплению сложившегося социального ситуационного неравенства территорий и к опустению части этих территорий из-за переселения людей в относительно благополучные местности.
Другой вариант решения проблемы состоит в изменении некоторых положений Федерального закона N 131-ФЗ и ряда других федеральных законов с целью более последовательной реализации в компетенционном статусе местного самоуправления принципа субсидиарности и функционального назначения местной власти. С этой целью представляется возможным перевести ряд полномочий муниципалитетов, им не присущих, в разряд государственных. Это касается, например, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; обеспечения деятельности аварийно-спасательных служб, а также ряда других полномочий. Одновременно необходимо определить на федеральном уровне условия заключения и осуществления соглашений между поселениями и муниципальными районами о взаимной передаче некоторых их полномочий с целью усиления правовых гарантий обоснованности такой передачи и лучшего учета ее объективных предпосылок.
Можно предположить, что продолжающийся процесс разграничения полномочий между уровнями публичной власти на основе учета специфики компетенционного статуса различных муниципалитетов приведет к выделению сельских и городских поселений в качестве самостоятельных типов муниципальных образований. Возможно формирование в самостоятельную группу муниципалитетов крупных городов и городских агломераций - их компетенция шире, чем у муниципалитетов малых и средних городов. С этим процессом связано предлагаемое общественностью и экспертным сообществом расширение полномочий наукоградов и закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) с целью использования их инновационного и образовательного потенциала*(6).
Что касается наделения муниципальных районов и городских округов отдельными государственными полномочиями, то развитие законодательства - федерального и регионального - должно обеспечить более взвешенный подход органов государственной власти к возложению на муниципалитеты дополнительных обязанностей. Хотя большинство передаваемых полномочий связано с решением социальных задач и отвечает функциональному назначению местного самоуправления, следует учитывать, что решение таких задач относится ко всем уровням публичной власти, и стремление возложить на муниципалитеты слишком большой их объем не учитывает объективных способностей местного самоуправления, позволяет государственным органам уйти от ответственности за социальную защиту.
В этой связи объем обязательных к исполнению переданных государственных полномочий должен быть законодательно ограничен, например, в пределах 25% от общих расходов местного бюджета. Передаваемые государственные полномочия выше этого порога принимаются и реализуются органами местного самоуправления только на добровольной основе с восполнением органам местного самоуправления полной стоимости полномочий*(7).
III. О необходимости достаточного материально-финансового обеспечения полномочий органов местного самоуправления говорилось с самого начала применения Федерального закона N 131-ФЗ. Однако это важнейшее условие реальности местного самоуправления до сих пор не соблюдено. Большинство муниципалитетов, прежде всего поселенческих, имеют немалые долги. Лишь немногие муниципальные образования, главным образом в крупных городах, можно считать самодостаточными. Остальные зависят в своих расходах от трансфертов из федерального и регионального бюджетов, которые далеко не всегда покрывают даже самые скромные их потребности.
Как заявил Дмитрий Медведев, система местного самоуправления "не должна превратиться в пародию, когда финансовых средств местного самоуправления хватает лишь для обеспечения самих чиновников"*(8). В этой связи приобретает важное значение тезис проекта "Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации", подготовленного Минэкономразвития России, о повышении сбалансированности обязательств региональных и муниципальных властей и их финансовых возможностей как одной из составляющих перехода к инновационному социально-ориентированному этапу развития страны.
Правовое обеспечение реализации этой установки может состоять в законодательном закреплении принципа соответствия финансовых средств полномочиям органов местного самоуправления. Конгресс местных и региональных властей Совета Европы в своем решении "О соразмерности финансовых ресурсов органов местного самоуправления их полномочиям - проверка принципа субсидиарности на практике", принятом в 2000 г., отметил, что в некоторых европейских странах "принцип соответствия" закреплен в конституциях отдельных регионов, и рекомендовал всем государствам, руководствуясь уже существующими примерами, реализовать возможность закрепления данного принципа в их конституциях на федеральном, в соответствующих странах, и региональном уровнях.
Постановка указанного принципа на правовую основу даст возможность органам местного самоуправления получать - при необходимости путем обращения в судебные инстанции - финансовую компенсацию за реализацию обязанностей, возложенных на них федеральными или региональными законами.
Обращения в суды естественно станут наиболее обоснованными, если будут иметь опору на минимальные государственные стандарты расходов муниципалитетов на выполнение конкретных полномочий, связанных с решением вопросов местного значения. Коль скоро установление их на федеральном уровне в ближайшей перспективе будет признано невозможным в силу недостаточности государственных финансовых ресурсов, они должны быть определены на региональном уровне с учетом условий каждого региона.
Стабильность финансового обеспечения местного самоуправления прямым образом соединена с совершенствованием налоговой системы, главное направление которого состоит в расширении спектра местных налогов и сборов. Заслуживает внимания идея об изменении порядка взимания налога на доходы физических лиц не по месту работы, а по месту жительства и определении твердой доли этого налога, поступающей в местные бюджеты. Продуктивно предложение об установлении налога на недвижимость как налога регионального и местного. В документах Конгресса местных и региональных властей Европы обоснованно указывается на необходимость установления такой системы местных налогов, в основе которой должны лежать гибкие и обеспечивающие значительные сборы налоги, к которым, в частности, относятся налоги на экономическую деятельность. К таким "экономическим" налогам можно отнести налог на прибыль предприятий и организаций малого и среднего бизнеса.
Органам местного самоуправления следует предоставить более широкие возможности менять ставки взимаемых ими налогов в рамках закона и в пределах заранее установленного диапазона. Эти ставки должны определяться в зависимости не только от своих потребностей, но и от того, в какой степени граждане могут взять на себя налоговое бремя.
Способность органов местного самоуправления взимать собственные налоги и менять их ставки является непременным условием их самостоятельности и символом автономии. Устанавливая местные налоги, изменяя их ставки, муниципалитеты берут на себя обязательство перед своими гражданами. Эти обязательства являются формой ответственности перед гражданами в том, что касается предоставления услуг. Вместе с тем если финансовые средства поступают не прямо от граждан, а из других источников в форме трансфертов, то органам местного самоуправления легче сложить с себя ответственность за использование этих ресурсов.
Поскольку объем финансовых ресурсов зависит от объема полномочий, их соответствие может быть обеспечено только при точном определении компетенции органов местного самоуправления и, прежде всего, ясным разграничением полномочий органов муниципальной и государственной власти.
Федеральный закон N 131-ФЗ закрепил важное правило, по которому полномочия органов местного самоуправления, устанавливаемые федеральными законами и законами субъектов Федерации по вопросам, не отнесенным указанным Законом к вопросам местного значения, являются государственными полномочиями. Этим правилом был поставлен заслон так называемым "федеральным и региональным мандатам", т.е. устанавливаемым сверху социальным обязательствам, не обеспеченным должными финансовыми и материальными ресурсами. Однако затем в Федеральный закон N 131-ФЗ была внесена поправка, в соответствии с которой органы местного самоуправления вправе решать вопросы, не обозначенные в качестве вопросов местного значения, без соответствующего финансового и материального подкрепления в случае, если это предусмотрено федеральными законами. Таким образом, нефинансируемые федеральные мандаты фактически возвращены. Прежняя четкая позиция федерального законодателя оказалась размытой. Компетенционный статус муниципалитетов потерял ясные очертания. Представляется, что дальнейшее развитие законодательства о местном самоуправлении не может обойтись без отмены установленного указанной поправкой нормы, поскольку его применение лишает принцип соответствия обязательств и ресурсов органов местного самоуправления правовой основы.
Регулирование полномочий и их финансового обеспечения предполагает одновременное определение в законодательстве, отвечающего современным условиям порядка формирования муниципальной собственности и имущественных отношений, в которых участвуют органы местного самоуправления. Особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества должны быть установлены в специальном федеральном законе, издание которого предусмотрено Федеральным законом N 131-ФЗ. Однако он до сих пор не принят.
Главная задача этого закона, как и других законодательных актов о муниципальной собственности, состоит, как представляется, в том, чтобы определить с учетом перспективы меру участия местного самоуправления в рыночных отношениях. Федеральный закон N 131-ФЗ направлен на расширение этого участия. Вместе с тем, имея в виду социальное назначение местного самоуправления, следует признать неприемлемым полный переход муниципалитетов в лоно рыночной экономики и возможное в этой связи изменение природы муниципальной собственности. Законодательство должно гибко решать проблему приватизации муниципальной собственности, учитывая при этом зарубежный опыт. Необходимо иметь в виду позицию Конгресса местных и региональных властей Союза Европы, который, отмечая, что частный сектор может внести вклад в эффективное предоставление на местном уровне коммунальных услуг, в то же время подчеркнул, что частный сектор не предназначен для обеспечения социального и территориального равновесия в сфере предоставления услуг, что он заинтересован в ценности предприятия, а не в ценности общественных потребностей, заинтересован в максимальной, а не оптимальной прибыли и не обязательно подвержен демократическому контролю. Конгресс отметил, что гонка за оптимальной рентабельностью, беспредельное извлечение прибыли из коммунальных предприятий может в среднесрочном и долгосрочном плане привести к значительным убыткам для предприятий и органов местного самоуправления.
Органы местного самоуправления должны иметь свободу и автономию для определения порядка инфраструктурного обслуживания населения. В этом плане заслуживает внимания предложение заменить правовую конструкцию, сформулированную в Федеральном законе N 131-ФЗ, об условно закрытом перечне имущества, конструкцией, основанной на установлении критериев допустимости нахождения имущества в муниципальной собственности*(9). Если это предложение не будет поддержано, целесообразно дополнить перечень имущества, находящегося по закону в распоряжении органов местного самоуправления, имуществом, необходимым для решения вопросов местного значения, которые по условиям данного муниципального образования не могут быть решены путем приватизации муниципального имущества.
Экспертным сообществом, практическими работниками муниципалитетов вносятся многочисленные предложения не только о расширении перечня объектов муниципальной собственности, но и об увеличении возможностей органов местного самоуправления распоряжаться этими объектами. В частности, речь идет о передаче поселенческим муниципальным образованиям права распоряжения землей в границах территории поселений. Но дело не только в правах органов муниципальной власти. Принципиальное значение имеет привлечение к распоряжению муниципальным имуществом собственника - населения муниципальных образований. Оно должно иметь возможность определять путем референдума в соответствии с законом порядок и условия приватизации муниципального имущества (как это было определено Федеральным законом от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), участвовать в решении судьбы наиболее крупных объектов этой собственности и т.д.*(10)
IV. Сущность местного самоуправления как формы демократической, наиболее приближенной к населению публичной власти, предполагает широкое участие населения в решении местных дел, постоянные и возобновляемые связи муниципальных органов с гражданами. К сожалению, такие "горизонтальные" отношения в российском местном самоуправлении пока не сложились.
Проведенное ВЦИОМ в 2007 г. репрезентативное исследование по теме "Россияне о местном самоуправлении: его роли, функциях, возможностях, перспективах" привело к выводу о том, что "проблемы местного самоуправления находятся сегодня на периферии массового сознания россиян. Большинство граждан имеют искаженное представление о сути самого института местного самоуправления, идентифицируя его не столько с формой осуществления народом своей власти, сколько с представительством государства "на местах"*(11).
Такое положение сложилось исторически, его сохранение во многом обусловлено социально-политическими обстоятельствами и может быть изменено не столько законодательными, сколько разъяснительной работой, воспитательными мерами, организационной поддержкой инициатив населения со стороны государственных и муниципальных органов. В то же время определенное значение здесь имеют и правовые методы. С их помощью можно определить механизмы реальной ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением; ввести институт "недоверия населения" органам и должностным лицам органов местного самоуправления; уточнить перечень, порядок и условия обязательного предоставления гражданам информации о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления*(12).
Для того чтобы шире применялись формы прямой демократии, важно не просто их определить, но и установить перечень дел, при решении которых они должны обязательно использоваться, упорядочить процедуры их применения и выработать механизмы и правила, не позволяющие исказить подлинную волю граждан, участвующих в решении вопросов местной жизни.
V. Решение названных проблем прямо или косвенно связано с общей проблемой соотношения государственной и муниципальной власти, т.е. с отношениями "по вертикали" внутри системы народовластия.
В принципиальном плане муниципальная власть сочетает в себе начала государственной и общественной власти. Причем соотношение этих начал не постоянно. Оно меняется в зависимости от обстоятельств политического, экономического и социального свойства*(13). Однако при любом "раскладе" должны сохраняться имманентно присущие местному самоуправлению как формы публичной власти признаки, а именно: органы местного самоуправления не являются агентами государственной власти; они не находятся в субординационных отношениях с органами этой власти; важнейшие органы местного самоуправления формируются на основе всеобщих, равных и прямых выборов и подотчетны избирателям; местное самоуправление подчиняется только Закону и в рамках, очерченных Законом, имеет достаточные финансовые, материальные и организационные возможности решать вопросы местного значения; в решении этих вопросов органы местного самоуправления самостоятельны, хотя могут взаимодействовать с органами государственной власти. Данные признаки отражены в Конституции РФ и в международно-правовых документах, в частности в Европейской хартии местного самоуправления.
В 90-х гг. прошлого столетия, особенно во второй их половине, государство как бы отошло от дел местного самоуправления, соблюдая по отношению к нему зримую дистанцию. Эта позиция оказалась как для государства, так и для местного самоуправления неплодотворной. Поэтому в первом десятилетии нового века присутствие государства в местном самоуправлении стало значительно ощутимей. При этом вряд ли можно считать, что должная мера в соотношении государственного и общественного начал теперь соблюдена: из одной крайности местное самоуправление попало в другую.
Установление федеральным законодательством участие региональных органов государственной власти в подборе глав местной администрации, принципиальная возможность для органов государственной власти осуществлять отдельные полномочия органов местного самоуправления и вводить временную государственную финансовую администрацию, расширение финансовой помощи из государственных бюджетов только при соблюдении муниципалитетом определенных, достаточно жестких требований (это касается, например, финансовой поддержки муниципалитетов при проведении ими капитального ремонта муниципальных домов и переселении граждан), установление обязанности исполнительных органов муниципальных районов и городских округов предоставлять региональным органам государственной власти ежегодные доклады о достигнутых значениях и показатели для оценки эффективной деятельности органов местного самоуправления и др. ставит муниципалитеты в подотчетное положение по отношению к органам государственной власти, встраивает их в систему этих органов, приближает к роли прямых агентов государственной власти на местах.
Должная зависимость органов местного самоуправления "по горизонтали" - от избирателей замещается зависимостью, а "по вертикали" - от государственных органов. Для муниципалитетов главным ориентиром становятся не интересы населения, не его воля, а позиция и мнение "вышестоящих инстанций", что все больше отдаляет местное самоуправление от его социального назначения и по сути изменяет природу местной власти.
Безусловно, усиление воздействия органов государственной власти на местное самоуправление преследует благую цель - повысить эффективность деятельности местной власти, мобилизовать ее на решение преобразовательных задач социально-экономического развития страны. Однако объективно такая мобилизационная политика ведет к ликвидации местного самоуправления как особого института публичной власти. К сожалению, в общественном мнении можно заметить тенденцию к поддержке этого процесса. Некоторые практики из числа федеральных и региональных государственных деятелей настаивают на переходе от выборов к назначению глав муниципальных образований органами субъектов Федерации*(14). Появились и теоретики, предлагающие вывести исполнительные органы из системы местного самоуправления, включив их в единую вертикаль исполнительной власти государственных органов*(15).
Чрезвычайно важно осмыслить этот процесс и ввести его в конституционные рамки. Очевидно, что здесь прежде всего нужны политические меры, которые могут иметь и правовую форму. Нужны новые законодательные гарантии, о которых шла речь выше, функционирования реального, а не декоративного местного самоуправления. Главное из чего следует исходить - это интересы населения, возможность предоставления ему на местном уровне публичных услуг, обеспечение на данном уровне демократических прав и свобод граждан.

В.И. Васильев,
главный научный сотрудник ИЗиСП, доктор юридических
наук, профессор

"Журнал российского права", N 11, ноябрь 2008 г.

─────────────────────────────────────────────────────────────────────────
*(1) См.: Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие. М., С. 380-381.
*(2) Подробнее об этом см.: Васильев В.И. Административно-территориальное устройство региона и территориальное устройство местного самоуправления // Журнал российского права. 2006. N 3.
*(3) См.: Стародубровская И., Славгородская М., Миронова И. Муниципальная реформа в 2007 году: особенности реализации. М., 2008. С. 68.
*(4) См.: Общественная палата РФ. Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации // Местное самоуправление. 2008. N 2. С. 20.
*(5) См.: Постановление КС РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области // СЗ РФ. 2000. N 50. Ст. 4443.
*(6) См.: Проблемы реформы МСУ. Рекомендации совместного заседания Комиссии по вопросам регионального развития и местного самоуправления Общественной палаты Российской Федерации и Общественного совета при Министерстве регионального развития по общественным слушаниям "Анализ ключевых проблем развития местного самоуправления в Российской Федерации и градостроительства" // Местное самоуправление. 2008. N 2. С. 17.
*(7) См.: Проблемы и перспективы муниципальной реформы в Российской Федерации. Доклад Института экономики Российской Академии наук и Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. М., 2008. С. 52.
*(8) В обществе Дмитрия Медведева // РГ. 2008. 23 янв.
*(9) Маркварт Э., Михайлова Е. Правовые проблемы разграничения муниципальной собственности и возможные пути их решения. Актуальные проблемы реформы муниципальной собственности. Сборник публикаций. М., 2007. С. 11.
*(10) Мазаев В. Д. Правильно ставит вопрос: "Почему, например, в Швейцарии решают на референдуме судьбу золотого запаса страны, а у нас опасаются доверить населению решение судьбы банно-прачечного комбината района?" См.: Мазаев В.Д. Публичная собственность в России. С. 226-227.
*(11) Местное самоуправление. 2008. N 2. С. 4.
*(12) См.: Рекомендации совместного заседания Комиссии по вопросам регионального развития и местного самоуправления Общественной палаты Российской Федерации и Общественного совета при Министерстве регионального развития Российской Феде рации по общественным слушаниям "Анализ ключевых проблем развития местного самоуправления в Российской Федерации и градостроительства" // Местное самоуправление. 2008. N 2. С. 17.
*(13) См. об этом подробнее: Васильев В. И. Муниципальное право России: учеб. 2008. С. 42-44.
*(14) См., например: Гибко, но нелогично и антиконституционно // Местное самоуправление. 2008. N 5. С. 13; Валерий Шанцев выступил за назначение мэров // Аргументы и время. 2006. 7 авг.
*(15) Соловьев С., Гладких Н. К вопросу о месте исполнительных органов муниципального уровня в системе управления государством // Муниципальное право. 2008. N 2. С. 15.