ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ ОПТИМИЗАЦИИ В РАЗВИТИИ ПРАВОВОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

И.А. КЕНЯ

Кеня И.А., советник Комитета по законодательству, вопросам правопорядка и государственной службы Брянской областной Думы, соискатель Орловской региональной академии государственной службы.

Анализ правоприменительной практики, связанной с введением в действие Федерального закона N 131-ФЗ, свидетельствует о наличии правовых трудностей, имеющих место в процессе практической реализации многих его положений.
Так, наиболее значимым в правоприменительной практике остается вопрос об обеспечении законности при реализации требований Федерального закона N 131-ФЗ. Нерешенная проблема в разделении полномочий между муниципалитетами и региональными властями приводит к тому, что складывающаяся ситуация чревата возможностью подмены нормативного регулирования местного самоуправления субъективным, т.е. неправовым, администрированием со стороны региональной власти. В частности, в ряде субъектов Центрального федерального округа возникли проблемы, связанные с формированием нормотворческой базы, касающейся решения вопросов о разделении полномочий между муниципальными и региональными властями.
Принятые муниципальные акты подлежат обязательному исполнению на территории соответствующего муниципального образования, однако, несмотря на то, что зафиксировано право принятия и обязательность исполнения таких актов, за органами местного самоуправления не закреплена компетенция по регулированию ответственности нарушителей норм, установленных актами местного самоуправления.
Разрешая противоречия в сфере разграничения полномочий, органам местного самоуправления следует помнить, что у них есть только два рычага влияния на органы государственной власти субъектов Федерации: судебный и общественно-политический. О действенности судебного рычага свидетельствует возросшее количество дел, рассматриваемых Конституционным Судом РФ. Кроме того, наблюдается тенденция по увеличению числа дел, рассматриваемых арбитражными судами и судами общей юрисдикции по обжалованию незаконных действий и решений государственных органов и их должностных лиц. Вторым эффективным рычагом воздействия муниципальных образований является активизация деятельности различных объединений муниципальных образований, но пока не отработан механизм влияния органов местного самоуправления на государственную власть.
Правовую основу компетенции современного российского местного самоуправления нельзя считать оптимальной, и необходимо продолжить работу по ее совершенствованию.
Муниципальным органам власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации следует более оперативно реагировать на пробелы правового регулирования в сфере местного самоуправления, с которыми они сталкиваются в процессе своей практической деятельности.
Анализ различных аспектов местного самоуправления показал, что эффективность действия этого института власти зависит от степени осознания населением территориального интереса, сформированности представлений о вариантах гражданского участия в его реализации, а также о сути новаций и реформ в сфере местного самоуправления. Решению этих задач будет способствовать передача функции правового регулирования деятельности муниципального института с федерального уровня на региональный, что позволит минимизировать вмешательство федеральных властей в сферу местного самоуправления и использовать имеющиеся на уровне субъекта политические предпосылки для успешного развития этого политического института власти <1>.
--------------------------------
<1> См.: Кытманова Н.М. Местное самоуправление как институт власти: социально-политический аспект. Ставрополь, 2004. С. 12.

По мнению участников Всероссийской научно-практической конференции "Российская модель местного самоуправления: технологии эффективной реализации", в ходе реформы местного самоуправления четко определились три проблемы, которые замедляют становление реальной демократии на местном уровне. Первая проблема лежит в плоскости несовершенства федерального законодательства, и прежде всего межбюджетного регулирования. Вторая проблема - несоответствие кадрового потенциала органов местного самоуправления уровню задач, стоящих перед местным самоуправлением. Третья проблема - слабая финансовая база местного самоуправления <2>. По мнению Т.Я. Хабриевой, в ходе реализации реформы местного самоуправления выявились следующие проблемы: финансовая проблема, проблема собственности и проблема компетенции <3>. К ним следует добавить проблему отсутствия целостной единой научно обоснованной государственной концепции развития местного самоуправления в Российской Федерации на основе надлежащего баланса децентрализации государственной власти, самостоятельности местного самоуправления и его взаимодействия с органами государственной власти. Считаю, что к проблемам местного самоуправления следует отнести: неудовлетворительное научное, правовое и организационно-методическое обеспечение местного самоуправления, отсутствие единого национального научного центра по вопросам его развития; фактическое отстранение населения от процесса выбора конкретной модели организации и деятельности местного самоуправления; слабая правовая основа государственного и общественного контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.
--------------------------------
<2> См.: Резолюция Всероссийской научно-практической конференции "Российская модель местного самоуправления: технологии эффективной реализации". М., 2006.
<3> См.: Хабриева Т.Я. Муниципальная реформа в правовом измерении // Журнал российского права. 2008. N 3. С. 5.

Местное самоуправление станет эффективным механизмом социально-экономического развития территорий, формирования активной гражданской позиции людей и построения сильного гражданского общества в России при условии создания следующих условий для его функционирования:
а) обеспечение реализации ст. 133 Конституции Российской Федерации о праве местного самоуправления на судебную защиту, в том числе от незаконных решений и действий органов государственной власти.
Пока не удается достичь системности законодательства и обеспечить качественную юридико-техническую проработку законопроектов до их внесения в Государственную Думу, что приводит к нестабильности действующего законодательства и является одним из недостатков в законодательном обеспечении приоритетов федеральной политики, провозглашенной в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в отношении органов местного самоуправления. Необходимо внести изменения в ГПК Российской Федерации и АПК Российской Федерации в части судебной защиты местного самоуправления;
б) создание более эффективного механизма разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Необходимо внести изменения в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" с целью повышения эффективности реализации прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также предложения по совершенствованию разграничения полномочий между уровнями публичной власти;
в) для усиления правовой основы местного самоуправления необходимо принятие эффективных мер контроля за решением органами местного самоуправления вопросов местного значения и повышения ответственности органов местного самоуправления, а также предоставление органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по регулированию статуса депутата, выборного должностного лица местного самоуправления;
г) повышение качества управленческой деятельности местного самоуправления.
Эффективность законотворческой деятельности органов местного самоуправления не может быть высокой, так как у многих работников нет достаточного опыта и знаний для квалифицированной подготовки правовых актов. В этих условиях действенной формой помощи станет подготовка модельных муниципальных правовых актов. Это приведет к улучшению качества управленческой деятельности местного самоуправления и позволит стабилизировать нормотворческий процесс, что будет способствовать обоснованному заполнению правовых пробелов в законодательстве на уровне местного самоуправления. Для решения кадровой проблемы в органах местного самоуправления требуется создание качественной системы подготовки и переподготовки муниципальных кадров, основанной, с одной стороны, на достижениях научной мысли, а с другой - на анализе и обобщении актуальной практики становления и развития местного самоуправления и глубоких исследованиях человеческого фактора в современной системе государственного и муниципального управления, а также разработка необходимых административных процедур для осуществления управленческой деятельности по реализации компетенции местного самоуправления;
д) для решения финансовых проблем, стоящих перед местным самоуправлением, необходимо закрепление в федеральном законодательстве порядка определения общего размера финансовой помощи, направляемой муниципальным образованиям. К тому же необходимо внести изменения в бюджетное и налоговое законодательство, которые позволят обеспечить сбалансированность доходов местных бюджетов и расходных обязательств муниципальных образований. Принятый 6 октября 2003 г. Федеральный закон N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" был направлен на конкретизацию финансовой основы местного самоуправления, приближение муниципальной власти к населению, уточнение правового статуса органов местного самоуправления, установление конкретных видов муниципальных образований, формализацию нескольких моделей местного самоуправления, развитие форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления.
Следует придать основополагающему Закону о местном самоуправлении форму кодекса, что обеспечит приоритет его норм в части регулирования вопросов местного самоуправления. Кодификация, проводимая профессионалами, позволит выявить и устранить пробелы и противоречия в местных нормативных актах, улучшить их качество. Населению необходимо иметь четкое представление о деятельности представительных органов местного самоуправления, а знакомиться с разрозненными местными актами достаточно сложно. С кодексом работать намного проще.
Кодификация предлагает осовременивание нормативных актов.
Следует на федеральном уровне решить вопрос об упрощении процедуры внесения изменений в уставы муниципальных образований, если указанные изменения направлены на приведение устава в соответствие с требованиями Федерального закона;
е) для научного, правового и организационно-методического обеспечения местного самоуправления следует создать систему сбора, анализа и обобщения опыта социально-экономического развития территорий, деятельности различных сфер муниципального хозяйства и муниципальной практики, доступную и независимую профессиональную сеть средств массовой информации, отражающую научные и практические разработки в сфере муниципальной деятельности <4>. Необходимы глубокие исследования человеческого фактора в современной системе государственного и муниципального управления. Необходимо создать центры по изучению и анализу вопросов территориального развития местного самоуправления в различных аспектах.
--------------------------------
<4> См.: Резолюция Всероссийской научно-практической конференции "Российская модель местного самоуправления: технологии эффективной реализации". М., 2006.

Подводя итог вышесказанному, следует заметить, что жизненно необходима разработка проекта Федерального закона "О программах комплексного социально-экономического развития муниципальных образований".
Концептуальной основой развития местного самоуправления, по мнению автора, должны стать партнерские взаимовыгодные отношения между государством и местным самоуправлением. Существующая правовая база вполне позволяет реализовать эту концепцию. Конституция Российской Федерации и законы наделяют местное самоуправление соответствующими полномочиями, материальной и финансовой базой; муниципальные органы и должностные лица обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы; за их деятельностью осуществляется прокурорский надзор; они несут ответственность перед государством, их решения могут быть оспорены в судебном порядке, а при наличии оснований полномочия этих органов и выборных должностных лиц могут быть досрочно прекращены. Один из главных вопросов сегодняшнего дня - повышение эффективности правового регулирования местного самоуправления.
Следует более подробно остановиться на факторах и критериях эффективности правового регулирования местного самоуправления.
Первый фактор заключается в том, что все критерии и показатели эффективности местного самоуправления в экономической, социальной и политической сфере должны быть сформулированы в виде целей партнерского взаимодействия государства и местного самоуправления и получить закрепление в системе нормативных правовых актов.
Федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты, включая муниципальные, должны исходить из баланса интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Остаточный принцип формулирования вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления, который используется в современном нормативно-правовом регулировании местного самоуправления, объективно ставит развитие муниципальных образований в прямую зависимость от усмотрения органов государственной власти. Тем самым, по мнению автора, значительно искажается идея самостоятельности и самодостаточности местного самоуправления, которая провозглашена в Европейской хартии местного самоуправления и в Конституции Российской Федерации.
Второй фактор - правоприменительная деятельность органов государственной власти. В своей практической деятельности органы государственной власти представляют муниципальные образования как объекты прямого управленческого воздействия. Особенно это характерно для отношений в области собственности и финансов. Вместе с тем органы местного самоуправления все чаще начинают позиционировать себя как равноправных, самостоятельных субъектов отношений с органами государственной власти. Косвенным свидетельством этого является увеличение числа судебных споров с участием органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Третьим фактором эффективности правового регулирования местного самоуправления будет являться правовая культура государственных и муниципальных служащих, населения муниципальных образований <5>. Тесно связан с нравственностью уровень образования общества. Эта проблема приобрела в нашей стране острый характер. Отечественный и мировой опыт свидетельствует о том, что необходимым условием и базой формирования развитого правосознания и правовой культуры является достаточно высокая нравственная культура, предполагающая, в частности, наличие у граждан чувства собственного достоинства и уважения к другим людям, самоконтроля и самодисциплины, ограничения собственных эгоистических устремлений. Большая роль в решении этих непростых проблем принадлежит представительным органам местного самоуправления. Они как народное представительство независимо от своего состава должны отражать правовую и этическую совесть всего населения и способствовать повышению активности населения.
--------------------------------
<5> См.: Балмасова А.А. Развитие концептуальной основы местного самоуправления в России: вопросы истории, теории и правового регулирования: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2007. С. 10.

В свою очередь, критериями эффективности местного самоуправления будут являться:
1) экономическая эффективность местного самоуправления, которая определяется материальными и финансовыми ресурсами, имеющимися в распоряжении местного сообщества;
2) финансовая самостоятельность, так как на ее основе решаются проблемы жизнеобеспечения населения, поддержки малого и среднего предпринимательства, изыскания дополнительных источников пополнения финансовой базы органов местного самоуправления;
3) социальный критерий, который включает в себя следующие показатели: социальная защита населения, которая выступает как система законодательных, экономических, социальных и социально-психологических гарантий, предоставляющих трудоспособным гражданам равные условия для повышения своего благосостояния за счет личного вклада, экономической самостоятельности и предпринимательства;
4) планово-проектная деятельность, которая заключается в прогнозировании социального развития муниципального образования на основе анализа и оценки происходящих социально-экономических процессов;
5) оценка результатов деятельности местного самоуправления. Было бы целесообразно в связи с этим ввести в практику оценки результатов деятельности органов местного самоуправления, выборных должностных лиц, например за период их полномочий, проведение сравнительного анализа состояния качества жизни населения до и после окончания срока их полномочий;
6) среди политико-правовых критериев эффективности местного самоуправления можно назвать: обеспечение общественной безопасности (правопорядка) на территории муниципального образования, законность действий и решений органов и должностных лиц местного самоуправления, соответствие содержания их работы установленной нормативными актами компетенции;
7) одним из способов повышения эффективности местного самоуправления, расширения финансово-экономических и политических возможностей муниципалитетов является их объединение путем создания ассоциаций и союзов. Законодательство о местном самоуправлении рассматривает объединения муниципальных образований как форму повышения действенности и эффективности реализации функций местного самоуправления. Исходя из вышеизложенного, следует отметить, что все критерии и показатели эффективности местного самоуправления в экономической социальной и политической сфере должны быть сформулированы в виде целей взаимодействия государства и местного самоуправления и найти свое адекватное закрепление в системе нормативных правовых актов;
8) введение правового мониторинга будет являться важным средством эффективности права, государственного управления и саморегулирования. Это достижимо лишь в условиях реальной демократизации общества, когда высокому классу институтов соответствует готовность граждан думать, оценивать и действовать "по-демократически" <6>. Тогда их сближение преобразит общество, создаст надлежащую правовую базу для его динамичного развития.
--------------------------------
<6> См.: Ясин Е.Г. Приживется ли демократия в России. М.: Новое издательство, 2005.