Проблемы исполнения Федерального закона "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации" органами
государственной власти субъектов Российской Федерации

Конституция РФ закрепляет основы местного самоуправления в Российской Федерации. В развитие конституционных положений Федеральным Собранием РФ принят Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - ФЗ от 6 октября 2003 г., Закон), которым установлены общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления, гарантии его осуществления и разграничены полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления.
Названным Федеральным законом к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления отнесены:
- приведение в соответствие с требованиями ФЗ от 6 октября 2003 г. конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ;
- установление и изменение границ территорий муниципальных образований;
- наделение населенных пунктов и территорий статусом муниципальных образований;
- преобразование муниципальных образований;
- установление наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа);
- установление численности представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных образований и срока их полномочий;
- определение порядка назначения, подготовки, проведения и подведения итогов муниципальных выборов;
- правовое регулирование муниципальной службы;
- установление порядка проведения голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления;
- назначение членов конкурсной комиссии на замещение должности главы местной администрации;
- расторжение контракта с главой местной администрации;
- обеспечение безвозмездной передачи в муниципальную собственность находящегося в собственности субъекта РФ имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения;
- установление требований к формированию, утверждению, исполнению местного бюджета и контролю за его исполнением;
- установление порядка осуществления расходов местных бюджетов на осуществление отдельных государственных полномочий;
- установление налоговых ставок региональных налогов и сборов, зачисляемых в местные бюджеты;
- определение порядка расчета нормативов отчислений от региональных налогов и сборов;
- передача отдельных государственных полномочий с передачей имущества и предоставлением субвенций местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления данных полномочий;
- отмена муниципальных правовых актов в части норм, регулирующих осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;
- роспуск представительного органа муниципального образования;
- принятие решения о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления;
- обеспечение реализации законодательной инициативы представительными органами муниципальных образований в законодательном органе субъектов РФ;
- назначение референдума;
- обеспечение проведения съездов муниципальных образований субъектов РФ в целях создания советов муниципальных образований субъектов РФ;
- определение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления;
- установление административной ответственности граждан, руководителей организаций, должностных лиц органов государственной власти и должностных лиц органов местного самоуправления за неисполнение муниципальных правовых актов, за нарушение должностным лицом местного самоуправления порядка и срока письменного ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления;
- иные полномочия.
Органы государственной власти субъектов РФ столкнулись с проблематичностью исполнения некоторых правовых предписаний ФЗ от 6 октября 2003 г. На наш взгляд, это прежде всего относится к установлению и изменению границ территорий муниципальных образований, наделению населенных пунктов и территорий статусом муниципальных образований; принятию устава муниципального образования, порядку досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования. Частично это признается и разработчиками данного Федерального закона - Комитетом Государственной Думы по местному самоуправлению.
В рамках данной статьи предлагается анализ реализации некоторых полномочий органами государственной власти субъектов РФ.

Установление границ муниципальных образований и наделение их статусом

В соответствии с требованиями ФЗ от 6 октября 2003 г. органы государственной власти субъектов РФ до 1 марта 2005 г. должны установить границы муниципальных образований и наделить соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района.
Последовательность действий органов государственной власти субъектов РФ и требования, которые должны соблюдаться при определении границ, предусмотрены ст. 11-13 ФЗ от 6 октября 2003 г.
Главный принцип, из которого исходит этот Федеральный закон, - местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения.
Но возможно ли это?
Какие несоответствия, упущения в ФЗ от 6 октября 2003 г. препятствуют этому? Остановимся на некоторых из них.
Во-первых, Закон не учитывает факт отсутствия муниципальных образований в некоторых субъектах РФ. В пяти субъектах РФ (и это признается Комитетом Государственной Думы РФ по местному самоуправлению) местное самоуправление отсутствует. Например, в Республике Татарстан местное самоуправление на уровне городов республиканского подчинения и районов отсутствует, а в селах, поселках и части города Казани осуществляется.
В Законе под "вновь образованным муниципальным образованием" понимается муниципальное образование, созданное на межселенных территориях. А под межселенной территорией понимается территория, находящаяся вне границ поселения (ст. 2). И только в п. 5 ст. 85, предусматривающей меры по реализации положений данного Федерального закона, вводится понятие "вновь образованные муниципальные образования" в связи с определением структуры органов местного самоуправления и установлением порядка их формирования и избрания главы муниципального образования.
Во-вторых, федеральный законодатель устанавливает требование: в границах городского поселения могут находиться один город или поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. Возникает вопрос: а сколько сельских населенных пунктов можно включать в городское поселение? В изложенной редакции какие-либо ограничения не вводятся, что, кстати, было признано в пояснительной записке к проекту федерального закона N 95161-4 "О внесении изменений и дополнений в ФЗ от 6 октября 2003 г." подготовленной Комитетом Государственной Думы РФ по местному самоуправлению. Данный Федеральный закон вступил в силу с 29 декабря 2004 г. и предоставил возможность включения в состав городского поселения территорий поселков и сельских населенных пунктов, которые в соответствии с генеральным планом городского поселения предназначены для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры.
В то же время, если следовать логике и смыслу данного Федерального закона и осуществлять действия по его исполнению последовательно, сельских населенных пунктов, не наделенных статусом поселения, не должно быть (за исключением сельских населенных пунктов с численностью населения менее 100 человек), так как в первую очередь все населенные пункты наделяются статусом поселений. Лишение их данного статуса возможно только через сложную процедуру голосования.
В-третьих, в ФЗ от 6 октября 2003 г. не решена проблема упразднения сельских поселений, находящихся в городском округе. Такая проблема возникла, например, при наделении статусом городского округа. В процессе расширения городской черты на территории города Казани оказалось 17 населенных пунктов, имеющих органы местного самоуправления. Порядок упразднения органов местного самоуправления в ФЗ не предусмотрен. В связи с этим необходимо поддержать норму, которая была заложена в упомянутом проекте ФЗ, о возможности упразднения органов местного самоуправления муниципальных образований, находящихся в составе территории муниципального образования города и других населенных пунктов, законом субъекта РФ. Но, на наш взгляд, не совсем корректно без согласия населения ликвидировать органы местного самоуправления.
Есть сложности и в изучении мнения населения. Так, например, по городу Казани предлагалось провести референдум в 17 сельских населенных пунктах, входящих в черту города по вопросу о включении их в городское поселение - г. Казань. Обсуждение формулировки вопроса референдума не состоялось, поскольку необходимость его проведения отпала в связи с изменениями законодательства, установившими возможность упразднения местного самоуправления и его органов в населенных пунктах, входящих в черту города, законом субъекта РФ. Вопрос референдума был бы изложен примерно в следующей редакции: "Согласны ли вы с тем, что ваш населенный пункт войдет в городской округ город Казань и в вашем населенном пункте не будет органов местного самоуправления?". Представим, что в одном или нескольких населенных пунктах результаты референдума дали отрицательный ответ. Если эти населенные пункты расположены на окраине города Казани, проблем нет, они просто не вошли бы в черту городского поселения. А если они расположены внутри городской черты и не имеют границ с другими населенными пунктами, не входящими в городскую черту Казани? По логике ФЗ от 6 октября 2003 г. в данном случае необходимо создавать муниципальный район.
В-четвертых, города и поселки развиваются. Соответственно возникает необходимость в расширении их границ. Например, возникла необходимость включения в черту города Казани нескольких населенных пунктов, расположенных на территориях других административно-территориальных единиц - районов. Можно ли решить данный вопрос только в рамках ФЗ от 6 октября 2003 г.? На наш взгляд, вопросы включения части территории района в другой район или в черту города должны решаться в соответствии с законодательством об административно-территориальном устройстве субъекта РФ, поскольку российская Конституция относит административно-территориальное устройство субъекта РФ к ведению этого субъекта Федерации.
В-пятых, один из принципов местного самоуправления и ФЗ от 6 октября 2003 г. - органы местного самоуправления должны быть приближены к населению. В сельской местности это действительно так. А в больших городах, наоборот, они отдаляются от населения. Возьмем город Казань, где имеется 7 районов. В каждом районе есть представительный орган, исполнительно-распорядительный орган, отдел образования, отдел социальной защиты, отдел культуры, отдел по делам молодежи и спорту, отдел земельных и имущественных отношений и другие. С 1 января 2006 г. в муниципальном образовании городской округ город Казань будет один представительный орган, один глава муниципального образования, одна администрация. В районах Казани, т.е. в частях городского поселения, согласно ФЗ от 6 октября 2003 г. запрещается создание органов местного самоуправления. Создание органов местного самоуправления во внутригородских территориях допускается только в городах федерального значения. Надо признать, что Закон предусматривает создание территориальных органов администрации не только в районах, но и в других частях города, района. Однако полномочия этих территориальных органов сомнительны, так как решение может принимать только глава администрации.
В-шестых, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением такого статуса осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия жителей соответствующего городского поселения, а также с согласия жителей муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнения жителей городского поселения и муниципального района выявляются путем голосования, предусмотренного ч. 3 ст. 24 ФЗ от 6 октября 2003 г. Голосование проводится раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение жителей городского поселения и (или) муниципального района (ст. 13). Согласие населения на изменение границ муниципального образования, преобразование муниципального образования считается полученным, если за такое изменение (преобразование) проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования. А голосование по вопросам изменения границ муниципального образования или его преобразования считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Пока осуществить описанную процедуру невозможно, так как названная статья вступает в силу только с 1 января 2006 г.

Структура органов местного самоуправления

В структуре органов местного самоуправления федеральный законодатель устанавливает обязательные органы, - это представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) и контрольный орган муниципального образования. В то же время возможно создание и иных органов местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования и обладающих собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (ст. 34 ФЗ от 6 октября 2003 г.).
Порядок формирования, полномочия, подотчетность и подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.
Структура органов местного самоуправления в случае создания на межселенных территориях нового муниципального образования (или преобразования существующего) определяется населением на местном референдуме (а в муниципальном образовании с численностью населения менее 100 человек - на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.
Назначают и обеспечивают проведение местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь созданного муниципального образования органы государственной власти субъекта РФ при наличии соответствующей инициативы жителей нового муниципального образования.
При отсутствии такой инициативы граждан структура органов местного самоуправления определяется представительным органом нового муниципального образования.
При этом оговаривается, что решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение.
Соответственно, установление численности представительных органов первого созыва новых муниципальных образований и сроки их полномочий (которые не могут быть менее двух лет), определение порядка формирования представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных районов, назначение даты выборов в представительные органы новых муниципальных образований осуществляются органами государственной власти субъекта РФ до 31 марта 2005 г. и они же обеспечивают проведение указанных выборов в период до 1 ноября 2005 г. в границах муниципальных образований.
На наш взгляд, данная редакция имеет недостатки.
Во-первых, не зафиксирована возможность определения структуры органов местного самоуправления вновь созданных муниципальных образований в порядке, установленном ч. 5 ст. 34 ФЗ от 6 октября 2003 г., т.е. населением на местном референдуме.
Во-вторых, представляется нелогичным определение органами государственной власти субъекта РФ порядка формирования представительного органа муниципального района без учета мнения населения, представительных органов сельских, городских поселений, входящих в муниципальный район. На наш взгляд, данное право органов государственной власти субъектов РФ является вмешательством в деятельность органов местного самоуправления.
В правомерности наших выводов можно убедиться, рассмотрев порядок формирования представительного органа муниципального района, который:
1) может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения нормой представительства;
2) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района (ст. 35).
Федеральный законодатель закрепил сложную и длительную процедуру формирования представительного органа муниципального района. Такое решение в течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы должно быть поддержано представительными органами не менее чем двух третей поселений, входящих в состав муниципального района. Данная инициатива оформляется решением представительного органа поселения, расположенного в границах муниципального района. В решении указывается предлагаемая норма представительства депутатов представительных органов поселений в представительном органе муниципального района, а также день начала работы сформированного в соответствии с указанным порядком представительного органа муниципального района (не ранее дня истечения срока полномочий представительного органа муниципального района предыдущего созыва).
С нашей точки зрения, нельзя признать обоснованным наделение органов государственной власти субъектов РФ правом выбора при определении порядка формирования представительных органов муниципальных районов. Представительные органы вновь образованного муниципального района должны избираться населением.
Кстати, такой вариант (избрание населением) предусматривается при установлении органами государственной власти субъектов РФ срока полномочий, который не может быть менее двух лет, и даты выборов глав вновь образованных муниципальных образований, в которых не принято решение о проведении референдума (схода граждан) по вопросу о структуре органов местного самоуправления.

Устав муниципального образования

Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования (ст. 43).
В ст. 34 ФЗ от 6 октября 2003 г. закрепляется: "Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования". Как видим, данная статья прямо предусматривает возможность принятия устава на референдуме.
Однако в ст. 35 Закона закрепляется другое требование: "Устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек - населением непосредственно на сходе граждан". Так как же принимать устав муниципального образования? Не забудем и еще одно существенное обстоятельство. Устав муниципального образования, а также муниципальный правовой акт о внесении в него изменений и дополнений подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом. Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования могут быть:
1) противоречие устава Конституции РФ, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов РФ;
2) нарушение установленного федеральным законом порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав.
Если устав принят референдумом, обязаны ли зарегистрировать его органы юстиции? Однозначно ответить сложно. Данная проблема требует серьезного изучения для выработки оптимальных рекомендаций.
Надеемся, что выявленные противоречия будут устранены, предлагаемые выводы и практические рекомендации получат признание со стороны федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и будут реализованы.

М.М.Курманов,
министр юстиции Республики Татарстан, кандидат юридических наук,
заведующий кафедрой конституционного права
Института экономики, управления и права
(г.Казань)

Н. Мижарева,
соискатель кафедры теории и истории государства и права
Казанского государственного университета

"Законодательство и экономика", N 2, февраль 2005 г.