Проблемы компетенции органов местного самоуправления

Местное самоуправление, являясь сложным социальным феноменом, изучается представителями многих общественных наук, каждая из которых имеет свой особый аспект исследования. В юриспруденции местное самоуправление рассматривается в основном представителями государствоведческих дисциплин, которые по-разному определяют его в зависимости от целей научного исследования. Так, местное самоуправление рассматривается как форма народовластия, основа конституционного строя, разновидность публичного управления, компонент гражданского общества и др. Комплексный подход к местному самоуправлению как явлению социальной действительности демонстрирует муниципальная наука, основоположником которой является Л.А. Велихов*(1).
Справедливо отмечает Т.М. Говоренкова, что сам термин "самоуправление", как и большинство терминов в социальных науках, не имеет вполне точного, единого научного значения и понимается по-разному*(2). Подтверждением этому являются и редакции федеральных законов "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 и 2003 гг. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ (далее - Закон 1995 г.) местное самоуправление - это признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
В ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (далее - Закон 2003 г.) говорится: "Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций".
Мнения о том, какое определение более обоснованно, разделились. Так, например, А. Клендар пишет о том, что само определение местного самоуправления как "формы осуществления: власти" вряд ли можно признать бесспорным. Конечно, это корректнее, чем "самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения", как это было сформулировано в ныне действующем Законе 1995 г., поскольку, хотя (само) управление и является деятельностью, эта формулировка не отражает сути института местного самоуправления. Любое управление - это, прежде всего, производная от власти, под которой можно понимать способность воздействия на поведение индивида(ов) для достижения определенной цели. Поэтому странно, что под местным самоуправлением в новом Законе [2003 г. - Ред.] понимается не сама публичная власть, не ее разновидность, а форма осуществления власти. Форма осуществления - это способ реализации (в данном случае власти), и вряд ли обосновано отождествление ее с (само)управлением*(3).
Для государствоведения в настоящее время представляется актуальным исследование сущности местного самоуправления как определенного института в системе российской государственности, ответственного за осуществление некоторой части общегосударственных дел. Поскольку без надлежащего определения объема компетенции, за который должен отвечать каждый из институтов публичной власти, нормальное функционирование государства невозможно, с 2001 г. приоритетным направлением развития российской государственности является разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. За прошедший период было пересмотрено практически все российское законодательство, в том числе существенно изменен Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации", принят и частично вступил в силу новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Однако до сих пор нельзя сказать, что поставленная задача решена, что подтверждается постоянно продолжающимся процессом внесения изменений и дополнений в указанные акты*(4). Например, в Закон 2003 г., несмотря на то, что он еще не вступил в силу в полном объеме, уже 18 раз вносились изменения. В докладе Совета Федерации "О состоянии законодательства в Российской Федерации" отмечается, что некоторые законы принимаются парламентом как бы "под условием", несмотря на то, что представленные проекты нуждаются в доработке. В одну часть таких законов поправки начинают вноситься почти сразу после их опубликования, другая часть так и остается в незавершенном виде. Наиболее наглядным примером такого "условного" законотворчества стало принятие пакета документов по реформе местного самоуправления, одобрив которые парламентарии тут же начали вносить исправления*(5).
В чем причины такой ситуации? Во-первых, в числе основной следует отметить отсутствие надлежащей теоретической проработанности вопроса о сущности местного самоуправления как особого субъекта, являющегося носителем определенного объема общегосударственных дел, с тем, чтобы основополагающие его характеристики были адекватно учтены в процессе законодательного регулирования компетенции. Во-вторых, пока не разработаны четкие критерии разграничения компетенции между различными институтами публичной власти с учетом их особенностей, влияющих на способность наиболее эффективно решать те или иные вопросы. В-третьих, имеются существенные недостатки в подходах к правовой регламентации вопросов компетенции, в том числе к системе закрепляющих ее актов, методам, способам изложения отдельных ее элементов. Поскольку в рамках одной статьи невозможно осветить все указанные проблемы, остановимся в основном на вопросе о характеристиках местного самоуправления как особого субъекта компетенции*(6).
Чтобы выявить сущность местного самоуправления, необходимо определить его социальное предназначение, то есть ответить на вопрос, для чего оно существует в государстве, с какой целью создается, какие осуществляет функции? Основная цель местного самоуправления - обеспечить эффективность управления в местах совместного проживания людей, создать все условия, необходимые для жизнедеятельности населения, максимально приблизив к населению сам управленческий процесс. Для достижения этой цели важно решить следующие задачи: сделать местные территориальные коллективы основным субъектом решения своих проблем, обеспечив демократичность управленческой деятельности (в противном случае речь должна идти о местном управлении, а не о самоуправлении); обеспечить надлежащее качество решения тех вопросов, которые верховная государственная власть отнесет к числу местных, то есть осуществления собственной компетенции; обеспечить также участие местного самоуправления в решении вопросов общегосударственной значимости либо путем наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, либо по их собственной инициативе в предусмотренных законом случаях, обеспечив тем самым взаимодействие и сотрудничество всех институтов публичной власти в государстве.
Как подчеркивается в Преамбуле Европейской Хартии местного самоуправления (1985 г.), существование наделенных реальными полномочиями органов местного самоуправления обеспечивает одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление, а право граждан участвовать в управлении государственными делами относится к демократическим принципам, разделяемым всеми Государствами - членами Совета Европы.
Следовательно, местное самоуправление необходимо рассматривать как институт государственного устройства, наделенный частью публичной власти государства, целью которого является обеспечение эффективного демократического решения вопросов, связанных с жизнедеятельностью местных территориальных коллективов, в границах их проживания. Достижение этой цели обеспечивается управленческой деятельностью, осуществляемой субъектами местного самоуправления. По своей сути управление есть деятельность, следовательно, и местное самоуправление, являющееся разновидностью управления, есть тоже вид деятельности. Сущность любого управления, в том числе и местного самоуправления, лучше всего раскрывается именно с позиций деятельностного подхода. Например, Д.В. Винницкий отмечает как общеизвестное обстоятельство то, что теория управления (и теория государственного управления, в частности) считается одним из многочисленных подразделений праксиологии (теории деятельности). Праксиология - теория человеческой деятельности возникла из политической экономии классической школы*(7). "...Праксиология занимается деятельностью отдельных людей. И лишь в процессе ее исследований появляется знание о человеческом сотрудничестве, а социальная деятельность трактуется как особый случай более общей категории человеческой деятельности как таковой"*(8).
Данный подход вполне допустим, если рассматривать местное самоуправление и как особую сферу общественных отношений, складывающихся по поводу решения вопросов местного значения. Деятельность нельзя противопоставлять отношениям: отношения проявляются в поведении участников, в их деятельности*(9). Академиком В.Н. Кудрявцевым также аргументированно указывалось на то, что социальная деятельность, по существу, тождественна общественным отношениям*(10). Поэтому замена понятия "деятельность населения" на "форму осуществления народом власти" в определении местного самоуправления в Законе 2003 г. представляется, на наш взгляд, не совсем оправданной, поскольку, во-первых, осуществление власти - это тоже процесс, деятельность; во-вторых, акцент переносится на формы деятельности, отодвигая на задний план ее сущность, цели, задачи; в-третьих, власть важна не просто сама по себе, а в качестве свойства, атрибута управленческой деятельности, необходимого субъектам управления для того, чтобы делать свои веления (решения) обязательными для исполнения. "Сущность любой власти заключается в ее способности определять, детерминировать волевую, целенаправленную деятельность людей, подчинять поведение каждого участника управленческих отношений единым авторитетным началам в целях сознательного регулирования многообразных сторон общественной жизни"*(11). Поэтому власть при характеристике местного самоуправления как субъекта компетенции выступает в качестве важнейшего средства осуществления управления, так как без власти, то есть способности сделать определенные веления обязательными для исполнения, управление невозможно. А без управления невозможно само существование социальных общностей, в том числе местных территориальных коллективов.
Справедливость данных рассуждений находит подтверждение и в Европейской Хартии местного самоуправления, в ст. 3 которой записано следующее: "Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения"*(12). В определении основной акцент делается на регламентацию части публичных дел и осуществление управленческой деятельности. Как отмечает И. Бабичев, это более широкая правоспособность, чем просто обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения, как это определяет Закон 2003 г. К тому же и Конституция РФ вовсе не ограничивается установлением местному самоуправлению полномочий только обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения и вопросов управления и распоряжения муниципальной собственностью. В ней говорится о возможности исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий (ч. 2 ст. 132), а также о реализации конституционной компетенции местного самоуправления по обеспечению права граждан на жилище (ст. 40), на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41), на образование (ст. 43)*(13). Следовательно, местное самоуправление как институт государственного устройства, ответственный за реализацию части публичных дел, то есть субъект компетенции, необходимо рассматривать через призму управленческой деятельности, а при законодательном определении компетенции местного самоуправления учитывать особенности данной управленческой деятельности. Компетенция в самом общем виде представляет собой правовой способ (средство) распределения труда по управлению обществом*(14). Именно "компетенционные" особенности самоуправленческой деятельности в наибольшей мере отражают сущность данного государственно-правового института.
Что это значит? Прежде всего, необходимо установить, какой именно субъект местного самоуправления должен быть законодательно определен в качестве субъекта (носителя) компетенции. Подавляющее большинство научных публикаций, посвященных проблемам компетенции, рассматривают в качестве ее субъектов либо органы публичной власти, либо отдельных должностных лиц*(15). Однако местное самоуправление как целостный институт государственного устройства не может быть сведен лишь к совокупности его органов. Так, в ст. 130 Конституции РФ говорится, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Закон 2003 г. закрепляет вопросы местного значения применительно к отдельным видам муниципальных образований, а также перечисляет полномочия органов местного самоуправления по решению этих вопросов. То есть важнейшая часть компетенции - предметы ведения - относится к муниципальным образованиям, и это представляется вполне справедливым. Местное самоуправление, являясь в соответствии со ст. 3 Конституции РФ формой народовластия, осуществляется в пределах определенной территории, население которой и является носителем муниципальной власти*(16). Как отмечает Н.С. Бондарь, на муниципальном уровне реализуется идея индивидуализации властеотношений, когда последние выступают своеобразным суммарным выражением экономической и политической власти населения, осуществления индивидуальных и коллективных прав и свобод граждан по месту их жительства, что является обобщенным показателем достигнутого уровня муниципальной демократии*(17).
Местное самоуправление, являясь институтом государственного устройства, представляет собой часть структуры государства как политико-территориального образования, поэтому при определении компетенции местного самоуправления уместен тот же подход, который используется Конституцией РФ при определении компетенции государства. Статьи 71 и 73 Конституции РФ говорят о предметах ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации соответственно, а ст. 72 закрепляет предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, и компетенция местного самоуправления должна определяться через компетенцию конкретного муниципального образования, особенности которого определяют все основные параметры содержания компетенции. Поэтому необходимо уточнить, какие именно свойства муниципального образования влияют на объем и характер компетенции с тем, чтобы учитывать их в процессе законодательного регулирования.
На наш взгляд, при определении компетенции того или иного муниципального образования, прежде всего, следует исходить из численности его населения, демографической структуры, природно-географических и экономических ресурсов, а также объема финансовых ресурсов, которыми может располагать данное муниципальное образование для реализации своей компетенции при условии их рационального использования. Большое значение имеет также адекватность организационной структуры, а именно видов органов местного самоуправления, их внутреннего построения, численного состава, квалификации муниципальных служащих объему и содержанию компетенции муниципального образования. Причем необходимо учитывать системность, взаимозависимость всех этих компонентов. Разработка научно обоснованной типологии муниципальных образований и критериев определения компетенции отдельных типов муниципальных образований является в настоящее время важнейшей задачей науки муниципального права. Закрепленная Законом 2003 г. классификация муниципальных образований явно недостаточна с точки зрения оптимизации компетенции их отдельных видов.
Проблемы соотношения властных институтов государства, их компетенции, в том числе вопрос о природе власти местного самоуправления, можно оптимально решить, используя в качестве нормативного термина категорию публичности. В последнее время в правовой науке достаточно активно рассматриваются вопросы публичной власти, публичного управления, публичного права и т.п. Тем не менее в нормативных актах данный термин не употребляется, что и создает определенные сложности в понимании сущности, роли местного самоуправления, его взаимоотношений с государственной властью (речь идет о спорных моментах трактовки ст. 12 Конституции РФ). В связи с этим мы поддерживаем мнение о необходимости разработки концепции социально единой публичной власти как власти народа на различных уровнях ее осуществления и соответствующего выражения этого в нормах законодательства. Публичная власть - реальное выражение суверенности народа на различных уровнях территориальных публичных коллективов. На каждом уровне такая власть имеет свои полномочия*(18). Законодательное закрепление категории публичной власти позволит успешно разрешить многие актуальные проблемы организации властно-управленческой деятельности в нашем государстве, обосновать как общую природу государственной и муниципальной власти, так и выявить их особенности*(19). Особенности муниципальной управленческой деятельности проявляются в том числе в ее функциях, к числу которых обычно относят обеспечение представительства населения в решении местных вопросов; управление муниципальным имуществом, финансовыми средствами муниципального образования; обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах; охрана общественного порядка; представительство и защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ и федеральными законами*(20).
Все это предопределяет необходимость особого подхода к определению компетенции местного самоуправления, выступающей в качестве правового средства реализации указанных функций, соблюдения принципов ее правовой регламентации*(21).
Таким образом, местное самоуправление в качестве субъекта компетенции можно определить как особый институт государственного устройства, наделенный публичной властью в целях наиболее эффективного решения части общегосударственных дел в границах муниципального образования посредством осуществления самостоятельной и ответственной управленческой деятельности органами местного самоуправления либо населением непосредственно в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.
Если вкратце остановиться на вопросе о правовой регламентации компетенции местного самоуправления, то, на наш взгляд, многие существующие в настоящее время проблемы могут быть разрешены путем принятия единого федерального закона о компетенции местного самоуправления, комплексно регулирующего все ее аспекты и учитывающего указанные особенности местного самоуправления как субъекта компетенции. Данный правовой акт должен закрепить основные "компетенционные" понятия и термины применительно к субъектам местного самоуправления; принципы определения компетенции местного самоуправления; детализировать существующую типологию муниципальных образований и закрепить полномочия органов местного самоуправления по основным сферам общественной жизни, отнесенным к ведению определенных муниципальных образований. Указанный закон должен также регламентировать такие вопросы, как порядок заключения соглашений о передаче полномочий между органами местного самоуправления муниципального района и входящих в его состав поселений; порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; порядок добровольного участия органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий; ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих полномочий.
Без теоретической проработанности рассмотренных вопросов и их надлежащего нормативного закрепления в процессе определения компетенции местного самоуправления наше законодательство рискует и впредь находиться в состоянии "перманентного совершенствования", вызывая подобной неопределенностью правовой основы существенные проблемы в практической деятельности органов местного самоуправления.

Т.М. Бялкина,
доцент Воронежского государственного университета

"Журнал российского права", N 10, октябрь 2006 г.

─────────────────────────────────────────────────────────────────────────
*(1) См.: Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. М.; Л., 1928.
*(2) См.: Говоренкова Т.М. Читаем Велихова вместе. М., 1999. С. 56-57.
*(3) См.: Клендар А. Проблемы нового закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" // Местное право. 2004. N 5-6. С. 5-6.
*(4) См.: Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607; Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований" // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 25; Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" // СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 10.
*(5) См.: Посчитали, прослезились // РГ. 2006. 25 янв.
*(6) Иные аспекты названной проблемы рассматривались автором в следующих работах: Законодательство о местном самоуправлении в России: некоторые итоги и проблемы // Российское правовое государство: итоги формирования и перспективы развития. Часть 3. Административное, муниципальное, экологическое, земельное и трудовое право. Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Воронеж, 14-15 ноября 2003 г. Воронеж, 2004. С. 71-81; Предметы ведения местного самоуправления: теоретические аспекты // Правовая политика и правовая жизнь. 2005. N 2 (19). С. 68-75; Проблемы правового регулирования компетенции местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 3. С. 37-40; и др.
*(7) См.: Винницкий Д.В. Категория "финансовая деятельность государства" в науке российского финансового права // Государство и право. 2003. N 2. С. 20.
*(8) Мизес Л. фон. Человеческая деятельность. Трактат по экономической теории. М., 2000. С. 42.
*(9) См.: Братусь С.Н. Предмет и система советского гражданского права. М., 1963. С. 123.
*(10) См.: Кудрявцев В.Н. Право и поведение. М., 1978. С. 58.
*(11) Митюков М.А., Барнашов А.М. Очерки конституционного правосудия (сравнительно-правовое исследование законодательства и судебной практики). Томск, 1999. С. 9.
*(12) СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4466.
*(13) См.: Бабичев И. Это что за феномен? Местное самоуправление с точки зрения права // Муниципальная власть. 2001. N 3. С. 24.
*(14) См., например: Шеремет К.Ф., Кутафин О.Е. Компетенция местных Советов. М., 1986. С. 22-26.
*(15) В качестве примера назовем наиболее фундаментальный труд по данной проблеме: Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972.
*(16) С.Н. Бабурин указывает, что понятие "народ" характеризует государственно-территориальное образование, так как государство - это народ, юридически организованный на своей территории. См.: Бабурин С.Н. Территория государства. Правовые и геополитические проблемы. М., 1997. С. 156. О том, что нельзя ограничивать определение основного субъекта местного самоуправления понятием "гражданин", говорил М.А. Краснов. См.: Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 1993. С. 12. Несмотря на то что в федеральном законодательстве не применяется понятие "местное сообщество", это обстоятельство, как подчеркивает А.А. Акмалова, не является препятствием для его использования на региональном и муниципальном уровнях правотворчества. См.: Акмалова А.А. Методология исследования местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2003. С. 194.
*(17) См.: Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для вузов / Под ред. Н.С. Бондаря. М., 2002. С. 13.
*(18) См.: Хабриева Т.Я. Национальные интересы и законодательные приоритеты России // Журнал российского права. 2005. N 12. С. 21; Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. М: Норма, 2005. С. 290-292.
*(19) Вопросу о соотношении государственной власти и местного самоуправления, особенностям муниципальной власти посвящено большое количество научных публикаций. См., например: Голосова С.А. Местное самоуправление и государственная власть. Теоретические аспекты их соотношения // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. N 5. С. 3-6; Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2001; Кузнецов С. П. Природа власти на местном уровне // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. N 1. С. 4-5; Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999; Сайфитдинова Р.Ф. Соотношение государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. N 2. С. 3-4; Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного самоуправления: Стенограмма "круглого стола" // Местное право. 2004. N 1-2. С. 3-46; и др.
*(20) См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2006. С. 126-127.
*(21) Подробнее см.: Бялкина Т.М. Принципы установления и реализации компетенции местного самоуправления // Правовая наука и реформа юридического образования: Сб. науч. трудов. Вып. 16. Административная реформа в России: политико-правовое и управленческое измерение. Воронеж, 2004. С. 54-66.