Внутренний контроль и аудит в кредитных организациях
(аналитический обзор по результатам контрольных 
мероприятий Счетной палаты Российской Федерации)

В последнее время и во властных структурах, и в научных кругах вопросам финансового контроля уделяется все больше внимания. Можно констатировать, что произошел парадигмальный сдвиг в общественном сознании, и пагубные последствия недооценки контроля как одного из ключевых звеньев функции управления и системообразующей формы обратной связи в финансовой работе стали очевидны. Активизировались усилия по выработке единой концепции государственного финансового контроля, попытки структурировать контрольную деятельность с целью наладить механизм функционирования всеобъемлющей и высокоэффективной системы финансового контроля на всех уровнях власти и финансово-экономической деятельности.
Наряду с укреплением общегосударственного и ведомственного контроля большое значение имеет восстановление внутрихозяйственного контроля, особенно учитывая огромные массы государственных средств, передаваемых предпринимательским структурам для выполнения социально значимых функций. Разумеется, определенная контрольная работа на уровне менеджмента фирмы всегда ведется, но речь идет о качестве такой работы, об адекватности ее организации требованиям эффективного рыночного хозяйствования, ее соответствия принятым международным стандартам и достижениям современной науки управления.
Счетная палата Российской Федерации также напрямую заинтересована в хорошей постановке внутрихозяйственного контроля в проверяемых организациях, поскольку это в значительной степени облегчает ей реализацию ее основных функций - контроля законности, рациональности и эффективности использования государственных финансовых и материальных ресурсов. Лимская декларация руководящих принципов контроля, принятая IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 году, прямо указывает, что в качестве внешней контрольной службы высший контрольный орган должен проверять эффективность внутренней контрольной службы. Если внутренняя контрольная служба признана эффективной, необходимо предпринимать усилия, не ущемляя право высшего контрольного органа, проводить всеохватывающую проверку с тем, чтобы обеспечить необходимое разделение задач и сотрудничество между высшим контрольным органом и внутренней контрольной службой*. 
Организация внутреннего контроля в кредитных организациях имеет свою специфику, в силу чего эта проблема подлежит отдельному правовому регулированию и находит специальное отражение в обобщении международного опыта ее решения.
Основным международным документом в этой области являются Рекомендации Базельского комитета по банковскому надзору. Базельский комитет был создан в 1975 году управляющими центральных банков Бельгии, Канады, Франции, Германии, Италии, Японии, Люксембурга, Нидерландов, Швеции, Швейцарии, Великобритании и США. Его рекомендации разрабатываются на основе многолетнего опыта функционирования банковских систем государств-участников Комитета.
В документах Комитета подчеркивается, что эффективная система внутреннего контроля является необходимым условием надежного функционирования банков и обеспечения стабильности финансовой системы в целом.
Одним из основополагающих принципов оценки системы внутреннего контроля Комитет провозглашает необходимость наличия эффективного и всеобъемлющего внутреннего аудита, проводимого структурно обособленными и независимыми в операционном отношении, адекватно подготовленными и компетентными сотрудниками. Служба внутреннего аудита должна быть подотчетна Совету директоров и менеджменту банка, что имеет отражение в структуре и полномочиях органов управления Банка России.
Аналогичные требования к организации внутреннего контроля предъявляет и Лимская декларация руководящих принципов контроля, в соответствии с ее положениями внутренняя контрольная служба обязательно должна подчиняться руководителю организации, внутри которой она создана. Однако она должна быть по возможности функционально и организационно независима внутри соответствующей организационной структуры.* 
Служба внутреннего аудита, по мнению Базельского комитета, является важной частью постоянного мониторинга функционирования Банка, обеспечивает оценку адекватности установленных правил и процедур, а также их соблюдение. Важно, чтобы служба внутреннего аудита была независимой от повседневной работы банка и имела доступ ко всем видам операций. Внутренние аудиторы предоставляют объективную информацию о деятельности банка благодаря прямой подотчетности совету директоров или менеджменту. Периодичность и глубина проверок, проводимых службой внутреннего аудита, должна соответствовать характеру, сложности и рискам деятельности банка. Недостатки в работе банка, выявленные службой внутреннего аудита, должны своевременно доводиться до сведения менеджмента и руководителей соответствующего уровня и оперативно устраняться. Внутренние аудиторы должны проводить последующие проверки или осуществлять другие виды мониторинга и немедленно информировать менеджмент обо всех неисправленных недостатках.
В российском законодательстве заложен ряд норм, регулирующих вопросы внутреннего контроля в кредитных организациях. Так, Федеральный закон от 3 февраля 1996 г. № 17-ФЗ “О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР “О банках и банковской деятельности в РСФСР” (с изменениями от 31 июля 1998 г., 5 и 8 июля 1999 г., 19 июня, 7 августа 2001 г., 21 марта 2002 г.) устанавливает, что учредительные документы кредитной организации должны содержать сведения о системе органов внутреннего контроля, о порядке их образования и об их полномочиях (ст. 10, п. 6). Статья 24 части 4 указанного закона, посвященная обеспечению финансовой надежности кредитной организации, обязывает кредитную организацию организовать внутренний контроль, обеспечивающий надлежащий уровень надежности, соответствующей характеру и масштабам проводимых операций. При осуществлении обязательного ежегодного аудита кредитной организации аудиторы должны составить заключение о результатах аудиторской проверки, содержащее сведения, в том числе о состоянии внутреннего контроля (ст. 42, ч. 3).
Нормы федерального законодательства детализируются в Положении “Об организации внутреннего контроля в банках” от 28 августа 1997 г. № 509, утвержденном приказом ЦБР от 28 августа 1997 г. № 02-372 (с изменениями от 30 ноября 1998 г., 1 февраля 1999 г.). Положение разработано в соответствии с Федеральным законом “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)”, Федеральным законом “О банках и банковской деятельности”, Федеральным законом “О рынке ценных бумаг” и определяет общий для всех банков порядок организации внутреннего контроля.
В соответствии с Положением основная цель внутреннего контроля - защита интересов инвесторов, банков и их клиентов путем контроля за соблюдением сотрудниками банка законодательства, нормативных актов и стандартов профессиональной деятельности, урегулирования конфликтов интересов, обеспечения надлежащего уровня надежности, согласно характеру и масштабам проводимых банком операций, и минимизации рисков банковской деятельности (п. 1.2.). Установлено, что сведения о службе внутреннего контроля, о порядке ее образования и ее полномочиях должны быть отражены в уставах банков (п. 1.4., ч. 2).
Определено (п. 2.1. Положения) что, система внутреннего контроля создается банком в следующих целях:
- обеспечение соблюдения всеми сотрудниками банка при выполнении своих служебных обязанностей требований федерального законодательства и нормативных актов, включая постановления Правительства Российской Федерации, указания Банка России, иные регулятивные требования; внутренних документов, определяющих политику и регулирующих деятельность банка, а также стандартов деятельности и норм профессиональной этики;
- обеспечение контроля за своевременной идентификацией, оценкой и принятием мер по минимизации рисков банковской деятельности;
- разрешение конфликтов интересов, возникающих в процессе деятельности банка.
Основными задачами внутреннего контроля, исходя из указанных выше целей, являются: обеспечение выполнения банком требований федерального законодательства и нормативных актов Банка России; определение в документах и соблюдение установленных процедур и полномочий при принятии любых решений, затрагивающих интересы банка, его собственников и клиентов; принятие своевременных и эффективных решений, направленных на устранение выявленных недостатков и нарушений в деятельности банка; выполнение требований по эффективному управлению рисками банковской деятельности; сохранность активов (имущества) банка; адекватное отражение операций банка в учете; надлежащее состояние отчетности, позволяющее получать адекватную информацию о деятельности банка и связанных с нею рисках; эффективное функционирование внутреннего аудита банка; эффективное взаимодействие с внешними аудиторами, органами государственного регулирования и надзора по вопросам пруденциальной деятельности, достоверность учета и отчетности, организация внутреннего контроля, предупреждения и устранения нарушений сотрудниками банка законодательства, нормативных актов и стандартов профессиональной деятельности (п. 2.2. Положения).
Система внутреннего контроля организуется органами управления банка, уполномоченными учредительными документами банка. В целях мониторинга за процессом функционирования системы внутреннего контроля, выявления и анализа проблем, связанных с ее функционированием, а также разработки предложений по совершенствованию системы и повышению ее эффективности, в банках создается служба внутреннего контроля. Служба внутреннего контроля действует на основании устава банка и положения о службе внутреннего контроля, утверждаемого советом директоров банка.
Центральный Банк Российской Федерации осуществляет надзор за состоянием внутреннего контроля в кредитных учреждениях. Банки представляют отчеты о состоянии внутреннего контроля в Банк России один раз в год в составе годового отчета. При необходимости Банк России может запрашивать у банка отчет о состоянии внутреннего контроля за определенный период его деятельности, а также любую иную информацию по вопросам компетенции службы внутреннего контроля банка. Банк России вправе проводить проверки состояния внутреннего контроля и работы службы внутреннего контроля в банках. По результатам анализа отчетности и материалов проверок Банк России при необходимости направляет банку предписание с требованием о приведении внутреннего контроля в соответствие с вышеуказанным Положением. В случае невыполнения в установленный срок требования (предписания) об устранении нарушений Банк России вправе применить санкции в порядке, установленном действующим банковским законодательством. В развитие Положения “Об организации внутреннего контроля в банках” Банк России издает указания по регламентации операций банков, устанавливающие конкретный порядок организации внутреннего контроля на соответствующих рынках.
Внутренний контроль рекомендуется осуществлять по линии административного и финансового контроля. Административный и финансовый контроль осуществляется в предварительном, текущем и последующем порядке. Административный контроль состоит в обеспечении проведения операций только уполномоченными на то лицами и в строгом соответствии с определенными банком полномочиями и процедурами принятия решений по проведению операций. Финансовый контроль состоит в обеспечении проведения операций в строгом соответствии с принятой и закрепленной документально политикой банка применительно к разным видам финансовых услуг и их адекватного отражения в учете и отчетности.
Анализ информации о финансовом состоянии кредитных организаций, материалы инспекционных и аудиторских проверок, иной информации свидетельствует о зачастую неудовлетворительном состоянии внутреннего контроля во многих банках. Такая ситуация вызывает серьезную тревогу, особенно в условиях предпринимаемых Правительством Российской Федерации и Банком России серьезных мер по стабилизации и реорганизации банковской системы. Поэтому Банк России при рассмотрении аудиторских заключений по результатам проверок деятельности кредитных организаций особое внимание уделяет вопросам оценки аудиторами состояния работы служб внутреннего контроля и адекватности этой оценки. По результатам анализа детализированных отчетов аудиторских фирм и с учетом информации, имеющейся в территориальном учреждении, ЦБР предъявляет соответствующие требования к аудиторским фирмам, а также использует результаты аудиторских проверок в качестве источника информации о состоянии внутреннего контроля в кредитных организациях. В случае невыполнения кредитными организациями требований Банка России по организации внутреннего контроля Банк России может применить меры воздействия, предусмотренные ст. 75 Федерального закона “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)”, включая постановку вопроса об отзыве лицензии на осуществление банковских операций.* Для того эффективного функционирования всей системы необходима адекватная постановка дела в ее центральном звене. 
Рассмотрим организацию внутреннего контроля и аудита в самом Центральном Банке Российской Федерации.
Для осуществления постоянного и оперативного контроля в Центральном банке Российской Федерации организована система внутреннего аудита. 
Внутренний аудит Банка России осуществляется службой главного аудитора, подчиненной непосредственно Председателю Банка России.** 

Главный аудитор Банка России назначается Советом директоров Банка.* 
Одной из важнейших задач службы главного аудитора Банк России является оказание помощи руководству Банка России в обеспечении выполнения его функций путем независимой оценки информации о финансовом состоянии Банка России в целом и по его отдельным учреждениям, анализа эффективности организации выполнения отдельных операций и функций Банка России, участие в оценке достоверности публикуемой Банком России бухгалтерской отчетности и другой финансовой информации.** Главный аудитор Банка России утверждает программы проведения конкретных аудиторских проверок работы учреждений Банка России, включая программы проверок структурных подразделений Банка России, и, соответственно, рассматривает материалы ревизий территориальных учреждений Банка России и всех аудиторских проверок, организует контроль за устранением недостатков, выявленных ревизиями и аудиторскими проверками. Он также анализирует общие результаты ревизий и аудиторских проверок и обеспечивает разработку мер по совершенствованию внутреннего аудита в Банке России, включая разработку проектов нормативных актов, регулирующих работу внутреннего аудита.
Сотрудники подразделений, входящих в службу главного аудитора Банка России, в своей профессиональной деятельности являются независимыми от администрации тех учреждений Банка России и его подразделений, работа которых подвергается ревизии или аудиторскому контролю, и должны руководствоваться только положениями федеральных законов и других законодательных актов Российской Федерации, а также нормативных актов Банка России по соответствующим направлениям деятельности Банка России. При этом акты ревизий и аудиторские заключения, составляемые работниками службы главного аудитора, должны содержать объективную оценку состояния проверяемого участка. Выводы и предложения по результатам ревизий и аудита должны быть аргументированы.
Основной задачей подразделений службы главного аудитора Банка России при проведении ревизий является проверка работы учреждений и организаций Банка России с позиций обеспечения требований законодательства, правильности документирования операций, бухгалтерского и статистического учета и отчетности.
Работники подразделений, относящихся к службе главного аудитора, для надлежащего исполнения своих задач и функций имеют право на:
- беспрепятственный допуск в соответствии с заданием на осуществление ревизий и внутреннего аудита (с соблюдением установленного порядка доступа) во все служебные помещения проверяемых учреждений Банка России;
- опечатывание денежных хранилищ, материальных складов, архивов и других служебных помещений ревизуемых учреждений и организаций на период проверки сохранности находящихся в них ценностей и документов;
- расширение круга вопросов (участков) ревизии, если выявляется необходимость в таком расширении при выполнении основного задания;
- изъятие из дел отдельных документов (с оставлением в делах акта изъятия и копий изъятых документов), если в ходе ревизии будут обнаружены подделки, подлоги или иные злоупотребления;
- получение от ответственных работников проверяемых учреждений Банка России письменных объяснений по вопросам, возникающим в ходе проведения ревизий и аудита;
- выдачу предписаний руководителям проверяемых учреждений Банка России о принятии ими безотлагательных мер в связи с выявленными недостатками, если непринятие таких мер может повлечь утрату ценностей, документов или способствовать злоупотреблениям.
Комплексные ревизии деятельности территориальных учреждений Банка России, расчетно-кассовых центров и других предприятий, организаций и учреждений Банка России, имеющих самостоятельных баланс, проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в три года. В период между комплексными ревизиями работа учреждений и организаций системы Банка России ежегодно подвергается текущему аудиту со стороны подразделений службы главного аудитора Банка России, в том числе путем проведения внезапных ревизий денежных средств и других ценностей, анализа динамики показателей балансовой и иной отчетности, тематических проверок состояния учетно-операционной работы, документальных ревизий отдельных операций и участков работы и другими методами аудита. При этом под комплексной ревизией понимается документальная проверка реальности баланса на начало текущего года и на последнюю отчетную дату, правильности и законности осуществленных расходов, соблюдения правил и порядка совершения хозяйственных и других операций и их отражения по счетам бухгалтерского учета, полноты и достоверности бухгалтерской отчетности, составляемой территориальными учреждениями и организациями Банка России, обеспечения сохранности денежных средств и ценностей, рационального использования материальных и трудовых ресурсов Банка России, оценка эффективности организации внутреннего контроля за выполнением отдельных операций и заданий.
Ревизия завершается составлением итогового документа (“акт ревизии”), который должен содержать выводы об общем состоянии бухгалтерского учета и финансовой отчетности, перечень проверенных участков работы и операций с указанием выявленных недостатков и причин их появления, а также общие рекомендации по устранению недостатков. Возможные возражения со стороны руководства ревизуемого учреждения по отдельным позициям итогового документа оформляются в письменной форме и приобщаются в качестве приложения к первому и второму экземплярам итогового документа.
Аудиторские проверки в рамках внутреннего аудита в Банке России производятся на основании специальных поручений Председателя Банка России, решений Совета директоров Банка России или по инициативе главного аудитора Банка России. Аудиторской проверке могут подвергаться как отдельные участки работы, так и отдельные операции, в отношении которых по тем или иным причинам возникает потребность в проверке. Аудиторская проверка проводится путем сбора и анализа соответствующей нормативно-правовой базы и программно-технического обеспечения, показателей бухгалтерской и статистической отчетности и иной информации, относящейся к проверяемому участку деятельности Банка России. Аудитор должен иметь доступ к книгам, учетным записям, деловой корреспонденции и иной информации по соответствующему участку работы проверяемого учреждения Банка России.
Аудиторы должны выявлять ошибки, неточности и незаконные действия при выполнении соответствующих операций или на участках деятельности, определять возможную степень их влияния на результаты выполнения Банком России своих функций. По завершении аудиторской проверки составляется аудиторское заключение (отчет), в котором должно содержаться исчерпывающее мнение аудиторов о характере аудиторской проверки, о соответствии представляемой финансовой и иной информации Банка России и его учреждений действительному положению дел. При этом аудиторы исходят из того, что они проводят проверки в интересах Банка России и должны помогать руководству Банка России и его учреждений лучше выполнять их функции.
Непосредственную работу по внутреннему аудиту Банка осуществляет Департамент внутреннего аудита и ревизий (далее - Департамент), положение о котором также утверждается Советом директоров.* Среди основных задач Департамента - обеспечение наблюдения за соответствием совершенных в Банке России финансовых и хозяйственных операций законодательству Российской Федерации и нормативным актам Банка России путем регулярного проведения комплексных ревизий финансово-хозяйственной деятельности территориальных учреждений Банка России, а также предприятий и организаций, входящих в систему Банка России. Департамент осуществляет также проверку организации выполнения учреждениями Банка России законодательных и других нормативных актов, регулирующих их деятельность, а также проверку выполнения ими отдельных функций и правил совершения отдельных операций Банка России путем проведения аудиторских проверок отдельных направлений (участков) деятельности Банка России. Кроме этого, он проводит независимую оценку информации о финансовом состоянии Банка России в целом и по его отдельным учреждениям, а также проверку фактов, связанных с финансовыми нарушениями, допускаемыми работниками системы Банка России.
Департамент проводит большую методическую работу. В сферу его деятельности входит подготовка нормативно-методической документации по практической организации внутреннего аудита и ревизий в Банке России, ее кодификация и периодическое обновление, а также участие в рассмотрении проектов нормативных документов Банка России по вопросам, относящимся к компетенции Департамента, и обеспечение подразделений службы главного аудитора Банка России методическими документами по проведению ревизий и аудиторских проверок. Департамент определяет порядок и правила проведения ревизий (проверок) отдельных участков работы учреждений, предприятий и организаций Банка России, принимает меры по совершенствованию практической организации контрольно-ревизионной работы в учреждениях Банка. В качестве основного организующего звена он отвечает за обеспечение планирования и регулярного проведения ревизий работы учреждений Банка России, состоящих на самостоятельном балансе, организует их взаимодействие со структурными подразделениями центрального аппарата Банка России по вопросам проведения проверок работы учреждений Банка России, осуществляет контроль за устранением недостатков, выявляемых ревизиями. Аналогично он осуществляет планирование, организацию и проведение аудиторских проверок отдельных операций и направлений работы Банка России, а также проверок соблюдения подразделениями и учреждениями Банка России законодательных и других нормативных актов, включая инструкции и другие указания Банка России. Департамент проводит периодический анализ информации о финансовом состоянии Банка России в целом и по его отдельным учреждениям с подготовкой соответствующих материалов по результатам анализа для руководства Банка России. За ним также закреплена координация работы ревизионных отделов (управлений, секторов) главных управлений (национальных банков) Банка России и других учреждений системы Банка России в интересах обеспечения эффективности системы внутреннего аудита в Банке России.
В качестве центрального звена системы внутреннего аудита Департамент проверяет качество работы ревизионных отделов (управлений, секторов) территориальных главных управлений (национальных банков) и других учреждений системы Банка России, в штате которых предусмотрено наличие таких отделов (управлений, секторов), и составляет ежегодные отчеты о контрольно-ревизионной работе в системе Банка России с обобщением материалов ревизий и аудиторских проверок, проведенных за отчетный год.
В качестве внешней функции Департамент осуществляет поддержание деловых контактов с правоохранительными и другими государственными контролирующими органами, а также с другими государственными и общественными организациями, специализирующимися на вопросах аудиторской деятельности.
Соответственно, Департамент для осуществления своих основных задач и функций имеет право при проведении ревизий и аудиторских проверок запрашивать и получать необходимые документы и материалы от проверяемых подразделений центрального аппарата Банка России, его территориальных учреждений, а также предприятий и организаций системы Банка России, требовать от их руководителей своевременного представления указанных материалов, а также пользоваться в установленном порядке банками (базами) данных центрального аппарата Банка России, учреждений, предприятий и организаций Банка России или иметь доступ к этим банкам (базам).
В организации и проведении внутреннего аудита Банк России активно использует рекомендации Базельского комитета по банковскому надзору “Система внутреннего контроля в банках: основы организации”.* Можно констатировать, что организация внутреннего контроля и аудита в Центральном банке Российской Федерации в целом соответствует рекомендациям Базельского комитета по банковскому надзору и положениям Лимской декларации руководящих принципов контроля ИНТОСАИ.
Существенный интерес представляет организация внутреннего контроля и аудита в Банке внешнеэкономической деятельности [СССР] (Внешэкономбанк), являющимся банком-агентом Правительства Российской Федерации по управлению внешним государственным долгом России. Деятельность Внешэкономбанка определена специальным правовым регулированием. 
В 1998 году во Внешэкономбанке сложилась двухуровневая система внутреннего контроля, включающая управленческий контроль и внутренний аудит. Управленческий контроль осуществлялся Советом директоров Внешэкономбанка, а также кредитным и технологическим комитетами. Кредитный комитет осуществлял контроль в рамках решения вопросов, связанных с принятием Банком финансовых и коммерческих рисков по активным операциям. Технологический комитет осуществлял контроль в сфере банковских информационных технологий. Внутренний аудит в форме ревизий и проверок подразделений Внешэкономбанка осуществлялся Управлением внутреннего аудита банка. Кроме того, во Внешэкономбанке была создана комиссия по координации работы по вопросам внутреннего контроля в банке. 
В 1999 году особое внимание было уделено организации текущего контроля в подразделениях банка. Так, в соответствии с приказом по Внешэкономбанку от 10 июня 1999 года № 234 “Об организации последующего контроля” во всех операционных подразделениях банка были созданы группы последующего контроля, призванные осуществлять ежедневный сплошной последующий контроль за отражением в бухгалтерским учете банка операций, совершенных в предшествующий день, и за правильностью оформления документов по ним. Летом 1999 года для осуществления текущего контроля за деятельностью подразделений банка в структуре Управления внутреннего аудита создан отдел организации внутреннего контроля. В начале 2000 года Управление внутреннего аудита Внешэкономбанка преобразовано в Департамент внутреннего контроля и аудита, который в соответствии с “Техническим порядком осуществления комплаенс-контроля во Внешэкономбанке СССР” (введен в действие приказом по Внешэкономбанку от 16 мая 2000 года № 216) осуществляет текущий контроль за операциями Внешэкономбанка на финансовых рынках (на рынке ценных бумаг и денежном рынке).
Другим важным направлением развития системы внутреннего контроля во Внешэкономбанке стало создание системы управления рисками банковской деятельности. В 1999 году в качестве рабочего органа Совета директоров Внешэкономбанка был образован Финансовый комитет, осуществляющий формирование политики банка в области управления финансовыми рисками и контроль за выполнением бюджета банка. Контроль за рисками банковской деятельности стал одним из основных направлений внутреннего аудита и текущего контроля, осуществляемого Департаментом внутреннего контроля и аудита (далее - Департамент).
В настоящее время во Внешэкономбанке действует трехуровневая система внутреннего контроля. Первый уровень - общий управленческий контроль, осуществляемый Советом директоров Внешэкономбанка, а также финансовым, кредитным и технологическим комитетами. Второй уровень - внутренний аудит (ревизии и проверки) и текущий контроль за деятельностью подразделений банка, включая комплаенс-контроль, осуществляемый Департаментом. Департамент подчиняется непосредственно Председателю Внешэкономбанка. Наиболее важные вопросы, возникающие по результатам контрольных мероприятий, проводимых Департаментом и другими подразделениями банка, рассматриваются в Комиссии по координации работы по вопросам внутреннего контроля. Третий уровень - текущий контроль в подразделениях банка, осуществляемый как отдельными сотрудниками в соответствии с поручениями руководства подразделений, так и специально созданными структурными единицами в рамках подразделений банка. Важной составной частью третьего уровня внутреннего контроля является последующий контроль, осуществляемый в операционных подразделениях банка специально созданными группами. Особым видом текущего контроля является валютный контроль (контроль за соблюдением в деятельности подразделений банка валютного законодательства Российской Федерации), осуществляемый Управлением валютного контроля Расчетного центра и Департаментом внутреннего контроля и аудита. 
Письмом Банка России от 10 июля 2001 года № 87-Т Внешэкономбанку и другим кредитным организациям на территории Российской Федерации были направлены рекомендации Базельского комитета по банковскому надзору “Система внутреннего контроля в банках: основы организации”, в которых отмечено, что внутренний контроль представляет собой процесс, осуществляемый Советом директоров, менеджментом и сотрудниками всех уровней. Эффективная система внутреннего контроля является критически важным компонентом управления банком и основой для обеспечения безопасности и устойчивости банковских операций и призвана обеспечивать реализацию планов и задач банковских учреждений для достижения банками долгосрочных целей в области рентабельности и поддержания надежной системы финансовой и управленческой отчетности. Помимо этого, такая система способствует соблюдению законов и регулятивных норм, а также политики банка в разных областях деятельности, принятых планов, внутренних правил и процедур и снижает риск непредвиденных убытков или подрыва репутации банка. С учетом вышеизложенного, основными направлениями совершенствования системы внутреннего контроля во Внешэкономбанке в условиях его реформирования должны стать:
- завершение формирования системы управления рисками;
- организационное совершенствование системы контроля, ее дальнейшая централизация и усиление связи с Правительством Российской Федерации как представителем государства (с этой целью предполагается создать во Внешэкономбанке Комитет по аудиту, состоящий как из представителей руководства банка, так и представителей Администрации Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации);
- модернизация используемого инструментария контроля в плане внедрения информационных технологий (автоматизация и внедрение новых технологий по контролю).
Сложившаяся в настоящее время во Внешэкономбанке система внутреннего контроля, важнейшим звеном которой является внутренний аудит подразделений банка, осуществляемый Департаментом внутреннего контроля и аудита, отвечает требованиям действующего законодательства Российской Федерации и нормативным документам Банка России по организации внутреннего контроля и аудита в кредитных организациях. Наличие у восьми сотрудников Департамента Внешэкономбанка аттестатов Центральной аттестационно-лицензионной аудиторской комиссии Центрального банка Российской Федерации на право осуществления аудиторской деятельности в области банковского аудита подтверждает их профессиональную подготовленность. 
Еще одной крупной кредитной организацией, активно работающей с государственными средствами, является Банк внешней торговли (Внешторгбанк), который также имеет развитую систему внутреннего контроля и аудита.
Система внутреннего контроля выполняет защитную функцию по минимизации внешних и внутренних рисков Внешторгбанка и призвана обеспечивать такой порядок проведения банковских операций и сделок, который способствовал бы достижению поставленных ориентиров и целей при соблюдении требований законодательства, нормативных актов Банка России, а также внутренних процедур, стандартов и правил, установленных во Внешторгбанке.
В организационную основу системы внутреннего контроля заложены принципы, обеспечивающие непрерывное действие контрольных механизмов и функций на всех направлениях банковской деятельности и уровнях принятия решений. К ним, в частности, относятся следующие принципы:
- разделения обязанностей;
- непрерывности;
- предметности и конкретности;
- объективности;
- всеобъемлемости и многоплановости;
- информационной достаточности для принятия решения и ограничения доступа к информации, не относящейся к проведению конкретной операции и/или превышающей лимит функциональной необходимости в рамках должностных обязанностей; 
- использования различных видов контроля в зависимости от функциональной принадлежности объектов контроля, текущей необходимости и комплексности поставленных задач.
Реализация указанных принципов осуществляется за счет обязательного выполнения контрольных функций и действий, заложенных в операционные процедуры, порядок и правила проведения банковских операций и предоставления банковских продуктов и услуг, должностные инструкции работников, нормативные акты, регламентирующие банковскую и административно-хозяйственную деятельность Банка. 
Для осуществления контрольных функций также используются два вида контроля - административный и финансовый. Административный контроль состоит в проверке соответствия проводимых операций полномочиям должностных лиц, определенным нормативными актами Банка и процедурами принятия и реализации решений по проведению операций и сделок. Финансовый контроль заключается в проверке соответствия проводимых операций и сделок политике Банка, изложенной в нормативных актах, применительно к разным видам банковских продуктов и услуг и их адекватного отражения в учете и отчетности. Как административный, так и финансовый контроль осуществляются в предварительном, текущем и последующем порядке.
Система внутреннего контроля в Банке организована по принципу всеобъемлемости и многоплановости. Это означает, что контрольные функции закладываются по вертикали и по горизонтали, образуя тем самым сплошную сеть пересекающихся контрольных функций. Горизонтальную образующую представляют инструкции, тарифы, технические порядки и операционные процедуры, определяющие технологическую последовательность проведения банковских операций и сделок, лимиты установленных нормативных показателей, зоны ответственности и контрольные операции по минимизации операционных рисков. Вертикальную составляющую образуют индивидуальные должностные инструкции работников Банка, положения о подразделениях (отделах, управлениях), приказы и распоряжения президента-председателя Правления, решения Правления и/или коллегиальных органов Банка. Контроль за осуществлением контрольных функций (по горизонтали и по вертикали) подразделениями, составляющими инфраструктуру системы внутреннего контроля и обеспечивающими ее работу путем регулярных проверок, анализа, проведения специальных контрольных мероприятий, возлагается на Службу внутреннего контроля.
В соответствии с Положением “Об организации внутреннего контроля в банках”, утвержденным приказом Банка России от 28 августа 1997 года № 02-372 (с изменениями от 30 ноября 1998 года и 1 февраля 1999 года) и Положением “О Службе внутреннего контроля Банка внешней торговли”, утвержденным Наблюдательным Советом Внешторгбанка 11 января 2000 года, осуществление задач организации, мониторинга и совершенствования системы внутреннего контроля во Внешторгбанке возложено на Службу внутреннего контроля, составляющую ядро этой системы. Служба внутреннего контроля представляет собой самостоятельное подразделение Банка, уполномоченное Наблюдательным Советом и президентом-председателем Правления Банка внешней торговли изучать, проводить анализ, давать оценку и осуществлять систематический контроль состояния:
- действующих в Банке контрольных механизмов и функций, регулирующих банковскую и административно-хозяйственную деятельность Банка в целом и его структурных подразделений, в частности,
- работы в подразделениях Банка по своевременной идентификации, анализу и оценке рисков, возникающих в процессе банковской деятельности, и принятию адекватных мер по минимизации этих рисков, а также эффективному управлению банковскими рисками; 
- систем внутреннего контроля, действующих в дочерних структурах Банка, используя возможности представителей Банка в этих структурах.
Служба внутреннего контроля должна и имеет право:
- проводить плановые и тематические проверки в отношении всех структурных подразделений и работников Банка, включая филиалы, с целью определения соответствия их действий требованиям законодательства, нормативных актов, приказов, указаний и предписаний Банка России, иным регулятивным требованиям, стандартам и нормам профессиональной этики, а также требованиям внутренних документов Банка, определяющих проводимую им политику, процедуры принятия и реализации решений, организации учета и отчетности, включая внутреннюю информацию о принимаемых решениях, проводимых операциях (заключаемых сделках), результатах анализа финансового положения и рисках банковской деятельности; 
- давать оценку и проводить анализ проектов внутренних нормативных актов Банка на предмет их соответствия требованиям внутреннего контроля, а также давать рекомендации подразделениям по порядку проведения отдельных видов операций в соответствии с установленными требованиями;
- самостоятельно и совместно с другими уполномоченными органами и подразделениями Банка выявлять и анализировать проблемы и недостатки в функционировании системы внутреннего контроля, готовить предложения и рекомендации по их устранению;
- самостоятельно и совместно с другими уполномоченными органами и подразделениями Банка проводить мероприятия по выявлению конфликтов интересов, возникающих в процессе деятельности Банка, и готовить предложения и рекомендации по их разрешению;
- разрабатывать предложения по совершенствованию системы внутреннего контроля и повышению ее эффективности, используя при этом накопленный внутренний опыт, передовые технологии российских и западных банков, не противоречащие действующему российскому законодательству.
Кроме Службы внутреннего контроля, в инфраструктуру системы внутреннего контроля также входят подразделения внутреннего контроля в филиалах, подразделения и коллегиальные органы Внешторгбанка, частично или полностью наделенные контрольными функциями, а также отдельные работники Банка, которые в рамках своих служебных обязанностей осуществляют контрольные функции. 
Составляющие инфраструктуру системы внутреннего контроля подразделения при осуществлении своих контрольных функций действуют в пределах установленной им компетенции. Взаимодействие этих подразделений реализуется путем выполнения конкретных контрольных мероприятий в рамках определенных для их функциональной деятельности задач. 
Отдельным элементом внутреннего контроля является комплаенс-контроль, осуществляемый в целях обеспечения соответствия деятельности Банка на финансовых рынках законодательству Российской Федерации.
Группа Внешторгбанка имеет единую систему внутреннего контроля, которая распространяется на головную организацию, дополнительные офисы, филиалы, представительства Банка, дочерние и зависимые структуры. 
Система внутреннего контроля функционирует на трех основных уровнях: индивидуальный уровень (уровень работника или группы работников), уровень принятия и реализации решений (уровень самостоятельного структурного подразделения или группы связанных подразделений) и уровень стратегического планирования и прогнозирования (макроуровень). На каждом уровне осуществляется предварительный, текущий и последующий контроль. Основным инструментарием контроля являются проверки и контрольные мероприятия, проведение которых обусловлено соответствующими нормативными актами и внутрибанковскими процедурами. 
Как и рекомендовано международными организациями и установлено российскими нормативными документами, положения о внутреннем контроле закреплены в Уставе Банка внешней торговли, утвержденном общим собранием акционеров (протокол № 21 от 17 апреля 2001 г.). Уставом предусматривается, что для защиты интересов клиентов в Банке создается Служба внутреннего контроля. “Служба внутреннего контроля образуется и действует на основании действующего законодательства Российской Федерации, настоящего Устава и Положения о службе внутреннего контроля, утверждаемого Наблюдательным советом Банка. Служба внутреннего контроля осуществляет контроль за соблюдением сотрудниками Банка законодательства, нормативных актов и стандартов профессиональной деятельности, урегулирует конфликты интересов, обеспечивает надлежащий уровень надежности, соответствующий характеру и масштабам проводимых Банком операций и минимизации рисков банковской деятельности” (п. 11.9. Устава).
Упомянутое положение о Службе внутреннего контроля Банка внешней торговли (с дополнениями от 3 ноября 2000 г.) утверждено Наблюдательным Советом Банка внешней торговли 11 января 2000 г. Согласно Положению, Служба внутреннего контроля создается и функционирует как самостоятельное структурное подразделение. Она подотчетна в своей деятельности Наблюдательному Совету Банка, которому не реже одного раза в год представляет отчеты о своей деятельности. Руководитель Службы внутреннего контроля назначается и освобождается от должности Наблюдательным Советом Банка. При этом порядок назначения и освобождения от должности руководителя данной Службы должен обеспечивать независимость от исполнительного органа Банка при выполнении руководителем и Службой внутреннего контроля своих функций. В повседневной работе руководитель Службы внутреннего контроля подчиняется председателю Правления Банка, отчитывается о проводимой работе и выполняет его отдельные поручения.
На основании решений, принимаемых Наблюдательным советом и Правлением, а также по указанию президента-председателя Правления Банка Служба внутреннего контроля организовывает проведение служебных расследований по фактам нарушения сотрудниками законодательства, нормативных актов и стандартов профессиональной деятельности, внутренних распорядительных и нормативных документов Внешторгбанка, решений органов управления и должностных инструкций. Служба также готовит отчет по установленной ЦБ России форме о состоянии внутреннего контроля, отчет представляется в составе годового отчета Банка.
В банке также образовано Управление внутреннего аудита, деятельность которого регулируется отдельным Положением (см. приказ Внешторгбанка от 20 мая 2002 г. № 275). Управление возглавляется начальником Управления и подчиняется президенту-председателю Правления Внешторгбанка. Начальник Управления назначается на должность и освобождается от должности приказом президента-председателя Правления Внешторгбанка.
Основными целями Управления являются:
- оказание содействия органам управления и руководителям структурных подразделений Внешторгбанка в эффективном выполнении ими своих обязанностей посредством предоставления информации с оценками и рекомендациями по результатам проверок участков деятельности Внешторгбанка;
- оценка надежности и эффективности системы внутреннего контроля структурных подразделений и бизнес-процессов Внешторгбанка, ее адекватности характеру и сложности деятельности, рискам, принимаемым  Внешторгбанком в процессе осуществления операций, а также требованиям в области организации внутреннего контроля Банка России, международных организаций (Базельский комитет по банковскому надзору, FATF).
В соответствии с возложенными целями и задачами основными функциями Управления являются:
- проверка и оценка адекватности и эффективности элементов системы внутрибанковского контроля, выработка предложений по совершенствованию системы внутрибанковского контроля, повышению его эффективности;
- обобщение и анализ материалов ревизий и проверок деятельности филиалов, представительств, иных структурных подразделений Внешторгбанка, кредитных организаций с участием Банка на территории Российской Федерации, кредитных и финансовых организаций с участием Банка за границей, а также материалов ревизий и проверок отдельных участков их работы, в том числе проводимых без участия Управления, для учета и использования этих материалов в дальнейшей работе и разработки предложений по повышению эффективности системы внутрибанковского контроля.
Управление внутреннего аудита в своей деятельности руководствуется также инструкцией “О порядке проведения документальных ревизий подразделений и филиалов Внешторгбанка и банковских учреждений за границей” (утверждена Правлением, протокол № 4 от 16 февраля 1994 г.), а также Международными стандартами по внутреннему аудиту.
Работа Управления строится на основе утверждаемых президентом-председателем Правления Банка годовых планов, составляемых с учетом требований инструкции, предусматривающей полное обревизование всех объектов в течение 2-3 лет. Подразделения банка, работа которых сопряжена с повышенными рисками банковской деятельности, подлежат проверкам не реже одного раза в год.
В отношении филиальной сети Внешторгбанка контрольные функции также возложены на Управление региональных учреждений и участий. Вопросы устранения выявленных нарушений и недостатков курируются соответствующими вице-президентами по направлениям деятельности.
По результатам анализа организации и функционирования системы внутреннего контроля в кредитных организациях, несмотря на его ограниченность, можно сделать некоторые выводы.
Во-первых, законодательное регулирование внутреннего контроля и аудита в кредитных организациях носит общий и поверхностный характер. Его основу составляют подзаконные акты - нормативные документы Центрального Банка Российской Федерации, а методологической базой служат документы рекомендательного характера международных неправительственных организаций. Фактически не предусмотрены санкции за недостаточное внимание менеджмента кредитных организаций к вопросам внутреннего контроля. Иначе говоря, действующее правовое обеспечение внутреннего контроля в кредитных организациях нуждается в дальнейшем совершенствовании и укреплении.
В этой связи заслуживают серьезного внимания предложения предписывать банкам по итогам проверок состояния внутреннего контроля за недостаточную работу в этом направлении создавать фонд обязательного резерва рисков неудовлетворительного контроля в размере 5-10 % остатков на пассивных счетах, аналогично существующему Фонду обязательного резервирования.* Подобные меры представляются оправданными с учетом, с одной стороны, активного привлечения банков к работе с государственными финансовыми ресурсами, а с другой стороны, слабости и нестабильности российской банковской системы.

              Аудитор Счетной палаты
              Российской Федерации,
              доктор юридических наук                            С. О. ШОХИН