Обоснование перечня проблем,
подлежащих решению программным способом

В. Н. Минина

Программное решение социальных проблем предполагает разработку и осуществление специальных комплексных программ, базирующихся на принципах целевой ориентации, комплексности, системности, многовариантности. Это приводит к значительным трудовым, материальным, финансовым и информационным затратам, поскольку в процессе программирования на всех его этапах необходимы комплексные социологические исследования возникающих проблемных ситуаций, их системный анализ, прогнозные обоснования результатов, ожидаемых от применения тех или иных управленческих стратегий, а также оценки соотношения "затраты - результаты" по каждому виду ресурсов и их совокупности. Кроме этого необходимы принципиальные изменения организационных отношений в системе управления, затрагивающие содержание основных его функций. Все сказанное свидетельствует о том, что программирование - достаточно сложный и дорогой метод, требующий избирательного подхода к его применению. Поэтому далеко не все социальные проблемы следует решать программным способом.
Однако в практике социального управления современным российским обществом преобладает стремление разрабатывать целевые программы для любых проблем, независимо от экономической целесообразности такого рода деятельности. В условиях ограниченной (и, более того, сужающейся в настоящее время) ресурсной базы социального развития это резко обостряет проблему несбалансированности ресурсов. Стремление к постоянному увеличению числа действующих социальных программ также способствует усложнению процесса выработки и принятия управленческих решений, что при линейно-функциональной организации управления влечет за собой усиление "нагрузки" на центр и, как 
следствие, требует расширения аппарата управления, а значит, возрастания затрат на его содержание. Кроме того, нужно отметить, что бессистемное использование достаточно большого количества программ снижает эффективность программирования как метода управления. Вышеизложенное наводит нас на мысль о целесообразности возвращения к вопросу о критериях отбора проблем, подлежащих решению программным способом.
Этот вопрос обсуждался в социально-экономической литературе в конце 1970-х - середине 1980-х гг. в связи с необходимостью повышения отдачи от применения целевых комплексных программ в системе управления народным хозяйством СССР. При этом большинство авторов делало акцент на обосновании критериев макроуровня, поскольку, по их мнению, наиболее остро стояла проблема эффективного использования государственных бюджетных средств. Дискуссия показала, что специалисты в области теории управления единодушны во мнении, что не существует единственного критерия для отбора проблем, подлежащих решению программным способом. Данная задача является многокритериальной. В то же время спектр предложений относительно количества и содержания критериев был достаточно широкий.
Так, например, в “Основных методических положениях по разработке целевых комплексных народнохозяйственных программ”, одобренных постановлением Госплана СССР от 3 июня 1980 г., выделено только два критерия: народнохозяйственное значение проблемы и ее межотраслевой характер, в то время как в научных публикациях, как правило, назывались четыре критерия: народнохозяйственное значение проблемы; ее межотраслевой характер; долгосрочный характер; новизна для сложившейся системы управления.
В целом, авторы рассматривали восемь различных критериев: народнохозяйственное значение проблемы; ее актуальность (настоятельность); сложность, т.е. новизна для существующей системы управления; долгосрочный; межотраслевой; межрегиональный характер проблемы; необходимость осуществления структурных сдвигов в народном хозяйстве для решения проблемы; ее социальная значимость. Нетрудно заметить, что не все предлагаемые параметры выступают критериями одного уровня. Некоторые из них являются более общими, другие - конкретизацией первых. В частности, сложность проблемы определяется ее межотраслевым, межрегиональным характером, невозможностью ее решения без изменения сложившихся темпов и пропорций развития общественного производства. Поэтому, на наш взгляд, не следует применять такое большое количество оценочных признаков. Достаточно ограничиться обобщающими критериями.
Однако в ходе обсуждения данного вопроса не удалось добиться однозначного его решения. Он по-прежнему оставался открытым, что создавало серьезные трудности при формировании перечня проблем, по которым планировалось разрабатывать специальные программы. Отсутствие в современной практике программирования устоявшихся критериев отбора проблем для решения их программным способом приводит нередко к тому, что на разработку и реализацию специальных программ затрачиваются значительные средства, в то время как данная проблема может быть успешно решена традиционными методами и в рамках традиционной структуры управления.
При определении соответствующих критериев надо исходить из сущностных свойств программирования как метода управления, а именно: из его ориентации на достижение конечных результатов, из его комплексности, системности, нацеленности на инновации. Это позволяет выделить четыре общих признака, на основании которых целесообразно принимать решение о разработке специальной социальной программы:
•	 напряженность проблемы, т.е. степень достижения целей, искомых характеристик системы в случае ее успешного решения;
•	 настоятельность, актуальность проблемы, невозможность отсрочить ее решение ввиду того, что ущерб от ее сохранения достаточно велик; 
•	 сложность проблемы, т.е. необходимость концентрации ресурсов и деятельности широкого круга исполнителей, имеющих разную ведомственную и территориальную подчиненность, для ее решения;
•	 новизна проблемы для данной системы управления или, другими словами, отсутствие налаженного механизма ее решения в сложившейся системе управления.
Названные критерии могут быть конкретизированы и упорядочены в некую систему, что позволит упростить их практическое использование.
Нужно отметить, что перечисленные выше признаки выступают в качестве обязательных условий включения той или иной проблемы в перечень для разработки соответствующих программ. Порядок работы с ними отражен в логике диагностики социальных проблем. В наиболее общем виде он может быть представлен как последовательность взаимосогласованных процедур.
1. Проверка возможности и целесообразности решения проблемы традиционными методами в рамках традиционной структуры управления.
2. Выявление степени напряженности проблемы на основе построения "дерева проблем". Решение о разработке специальной программы следует принимать для той из них, которая является ключевой, обусловливающей решение многих других, производных от нее проблем.
3. Определение степени настоятельности проблемы, т.е. по существу выявление "узких мест", расшивка которых даст возможность ускорить темпы социального развития. Настоятельность проблемы связана с конкретной фазой ее "жизненного цикла". Наибольшую тревогу вызывает фаза обострения проблемы, когда ее последствия ощутимы и нередко весьма опасны, представляют реальную угрозу  нормальной жизнедеятельности общества.
4. Установление масштабов и сложности проблем и исходя из этого уровня и масштабности соответствующей программы, характера организационных взаимоотношений ее основных участников.
Таким образом, формирование с помощью указанных критериев перечня социальных  проблем, по  которым следует разрабатывать специальные программы, представляет собой важную практическую задачу, без своевременного решения которой трудно обеспечить эффективное применение социального программирования в системе управления.