Абанкина Т.В.
Обеспечение финансовой стабильности учреждений культуры новой формы

[ Справочник руководителя учреждения культуры. – 2007. – № 1. – С.19-24 ]

Сфера культуры во всем мире строится на сочетании бюджетного и внебюджетного финансирования, в ее рамках существуют различные виды деятельности, большой объем движимого и недвижимого имущества, часть которого выведена из гражданского оборота или имеет ограничения по гражданскому обороту (памятники, библиотечные, архивные и др. фонды, музейные коллекции и т. п.}. В отношении этого имущества требуются специальные режимы управления.

По своему «коммерческому потенциалу», т. е. возможности существовать в рыночных условиях, организации культуры отличаются существенной неоднородностью. Кроме того, выполнение некоторых закрепленных за ними учредителем/ собственником функций вообще не может быть организовано на рыночных принципах: оно не зависит от спроса или востребованности населением и должно финансироваться по принципу «открытых дверей». Такие ситуации хорошо описаны в экономической литературе и получили название «провалы рынка».

Организации культуры обеспечивают достижение социально значимых целей, эффекты и результаты которых не могут и не должны измеряться только экономической эффективностью. Они выражаются в развитии культуры и общества, творческого потенциала, гарантиях социальной защиты, социальной справедливости и т. д. Соответственно, реструктуризация бюджетного сектора в сфере культуры должна строиться с учетом указанных особенностей.

Более того, обязательное применение институциональной конструкции юридического лица – бюджетное учреждение (далее – БУ) – ко всем без исключения учреждениям культуры и искусства неоправданно. Учрежденная после долгих дебатов и согласований Федерального закона от 03.11.06 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее – Закон № 174-ФЗ} новая организационно-правовая форма – автономное учреждение (далее – АУ), безусловно, расширит спектр государственных и муниципальных некоммерческих организаций, работающих на принципах ответственного финансового менеджмента.

Закон № 174-ФЗ предусматривает для АУ:

• более гибкие формы бюджетного финансирования по результату;

• финансовую прозрачность;

• более свободный режим экономической деятельности за пределами бюджетных обязательств;

• ограничение субсидиарной ответственности собственника;

• изменение режима управления имуществом, приобретенным за счет собственных средств, соответственно, расширенные имущественные права в отношении такого имущества;

• коллегиальные общественно-государственные органы управления.

По сути, дополнение БУ новой организационно-правовой формой АУ обеспечит переход от управления затратами к управлению результатами и, тем самым, повышение эффективности бюджетных расходов.

Сразу оговоримся, что следует различать формы АУ и автономную некоммерческую организацию (АНО). Некоторые регионы, например Тюменская область, не дождавшись принятия Закона № 174-ФЗ, стали преобразовывать часть бюджетных учреждений в сфере образования и культуры в автономные НКО. Принципиальная разница состоит в следующем:

• АНО – негосударственные некоммерческие организации, деятельность которых регулируется гражданским законодательством, прежде всего Законом «О некоммерческих организациях»;

• АУ – государственная (муниципальная) некоммерческая организация, т.к. создается Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.

Деятельность АУ регулируется, прежде всего, вышеуказанным Законом № 174-ФЗ, а также Федеральным законом от 03.11.06 № 175 «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях», а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных (бюджетных) учреждений».

Какие же отличительные особенности АУ приводят к такому выводу? Остановимся на них подробнее.

Хозяйственная деятельность

АУ в соответствии с Законом № 174-ФЗ получают существенно большую хозяйственно-экономическую самостоятельность по сравнению с БУ. Так, доходы АУ поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создается.

Кроме объема государственных (муниципальных) заданий и обязательств АУ вправе по своему усмотрению выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях гражданам и юридическим лицам в порядке, установленном федеральными законами. Доходы от собственной деятельности АУ не считаются неналоговыми доходами бюджета, как в случае с БУ.

Главное то, что АУ в установленном порядке вправе открывать счета в кредитных организациях, т. е. осуществлять свою финансовую деятельность не через казначейскую систему.

Распоряжение имуществом

АУ получают большую самостоятельность в использовании имущества. Имущество АУ закрепляется за ним на праве оперативного управления в соответствии с ГК РФ. Собственником имущества АУ является соответственно Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование. Исходя из этого, АУ не вправе без согласия учредителя распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним учредителем или приобретенным АУ за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Вместе с тем остальным имуществом, в т. ч. недвижимым, оно вправе распоряжаться самостоятельно.

Собственник имущества АУ не имеет права на получение доходов от осуществления АУ деятельности и использования закрепленного за АУ имущества. Субсидиарная ответственность собственника ограничивается. Собственник имущества АУ не несет ответственности по обязательствам АУ. Со своей стороны, АУ не отвечает по обязательствам собственника своего имущества.

Что особенно важно для ассоциаций и других моделей сетевого взаимодействия учреждений и организаций социально-культурной сферы, АУ с согласия своего учредителя вправе вносить денежные средства и иное имущество в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иным образом передавать это имущество другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника.

Наконец,

сохранены в полном объеме гарантии финансового и имущественного обеспечения деятельности АУ со стороны учредителя/собственника. Поэтому нет никаких оснований опасаться, что при переводе БУ в АУ последние будут имущественно или финансово ущемлены.

Так, Законом № 174-ФЗ предусматривается, что при создании АУ путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения не допускается изъятие или уменьшение имущества и денежных средств, находящихся у государственного или муниципального учреждения. Имущество (в т. ч. денежные средства), передаваемое АУ при его создании, должно быть достаточным для обеспечения возможности осуществлять предусмотренную его уставом деятельность и нести ответственность по обязательствам, возникшим у государственного или муниципального учреждения до изменения его типа.

Финансовое обеспечение деятельности АУ

Согласно Закону № 174-ФЗ учредитель осуществляет финансовое обеспечение:

• выполнения задания с учетом содержания недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за АУ или приобретенного за счет средств, выделенных учредителем, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в т. ч. земельные участки;

• развития АУ в рамках программ, утвержденных в установленном порядке.

Объем финансового обеспечения содержания недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за АУ учредителем или приобретенных за счет средств, выделенных учредителем, определяется с учетом расходов АУ на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в т. ч. земельные участки. В случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества или особо ценного движимого имущества, закрепленных за АУ учредителем или приобретенных им за счет средств, выделенных учредителем, финансовое обеспечение учредителем содержания такого имущества не осуществляется.

В отличие от БУ, финансируемых по смете, что фактически означает только право использовать денежные средства, выделенные по смете в строгом соответствии с их целевым назначением, финансовое обеспечение деятельности АУ осуществляется в виде субвенций и субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и иных, не запрещенных законом источников. Таким образом, финансирование в виде субвенций и субсидий вместе с правом открывать счета в кредитных организациях (т. е. банках} принципиально повышает финансовую самостоятельность АУ по сравнению с БУ.

По сути, для АУ предусматривается переход на принципы ответственного финансового менеджмента и гибкие формы бюджетного финансирования по результату.

Целевой капитал

Конечно, при переводе БУ в АУ необходимо обеспечить финансовую стабильность последних, что предполагает:

• во-первых, переход к среднесрочным финансовым отношениям АУ с государственными/муниципальными органами управления – не менее трех лет с ежегодной корректировкой среднесрочного финансового плана по итогам истекшего года;

• во-вторых, возможностью АУ создавать для себя endowment, или целевой капитал, как его назвали в России.

Эти вопросы пока законодательно не проработаны. Тем не менее, следует отметить, что в последнее время по инициативе Минэкономразвития России создана рабочая группа, которая ведет активную работу по подготовке проекта федерального закона «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций». Принятие такого закона крайне актуально, т. к. позволит снизить риски финансовой нестабильности при переводе БУ в АУ, работающие на принципах ответственного финансового менеджмента.

Основная идея законопроекта – обеспечить комплексный подход к регулированию процесса формирования и использования некоммерческими организациями, в т. ч. государственными и муниципальными учреждениями, имущества, которое может служить источником стабильного дохода указанных организаций, необходимого для обеспечения их уставной деятельности.

Для этого предлагается ввести понятие целевого капитала, который определяется как находящийся в собственности некоммерческой организации имущественный комплекс, сформированный за счет пожертвований благотворителей (вносимых в виде денежных средств), переданных данной НКО в доверительное управление для получения регулярного дохода. Последний используется для финансирования деятельности самой НКО {или иных некоммерческих организаций) в соответствии с требованиями благотворителя и уставом некоммерческой организации.

При этом законодательство устанавливает правила, которые обеспечивают сохранность такого капитала, использование его по назначению и без прямого участия учредителя. В частности, устанавливается, что формирование целевого капитала и использование доходов от инвестирования целевого капитала может осуществляться НКО в социальных сферах: образовании, науке (в части использования научными организациями доходов от инвестирования целевого капитала, получаемых от фондов управления целевым капиталом), здравоохранении, социальной поддержке (помощи), культуре, искусстве, архивном деле.

Финансовая отчетность

Для АУ предусматриваются обязательные коллегиальные органы управления с участием заинтересованной общественности, а также более высокие требования к обязательной публичной отчетности, что делает деятельность АУ более открытой и прозрачной. Так, Законом № 174-ФЗ предусмотрено, что АУ обязано ежегодно опубликовывать отчеты о своей деятельности и об использовании закрепленного за ним имущества в порядке, установленном Правительством РФ, в определенных учредителем АУ средствах массовой информации.

Органами АУ являются:

• в наблюдательный совет АУ;

• руководитель АУ;

• иные органы, предусмотренные федеральным законом и уставом АУ (общее собрание (конференция) работников, учены и совет, художественный совет и др.).

Количественно состав наблюдательного совета четко регламентируется Законом № 174-ФЗ: не менее чем пять и не более чем одиннадцать членов.

В состав наблюдательного совета входят представители учредителя АУ, представители исполнительных органов государственной власти или представители органов местного самоуправления, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом, представители общественности, в т. ч, лица, имеющие заслуги и достижения в соответствующей сфере деятельности. В состав наблюдательного совета могут входить представители иных государственных органов и органов местного самоуправления, представители работников АУ.

Количество представителей государственных органов и органов местного самоуправления в составе наблюдательного совета должно быть более одной трети от общего числа членов наблюдательного совета. Количество представителей работников АУ не может превышать одну треть от общего числа членов наблюдательного совета АУ.

Программное (проектное) финансирование

Повторим, по сути реформа бюджетного сектора нацелена на переход от управления затратами к управлению результатами и повышение тем самым эффективности бюджетных расходов. Обеспечение финансовой стабильности учреждений культуры в условиях реформ достигается за счет увеличения доли целевого программного и проектного финансирования.

Доминирующей формой бюджетного финансирования развития культуры постепенно должны стать целевые и ведомственные бюджетные программы разных уровней – федеральные, региональные, муниципальные.

Признанная необходимость структурной реорганизации культурно-досугового сектора обусловленной целью должна иметь обеспечение законодательно установленного объема прав населения по получению услуг на бесплатной и льготной основе. Сейчас в условиях реформ должна ставиться задача обеспечения финансовой стабильности учреждений в сфере культуры и законодательно определенных гарантий получения населением социально-культурных услуг определенного объема и качества, конечной целью которой является рост качества жизни населения.