Горушкина С.Н., Лаврентьев А.Р.
Муниципальная ЦБС
Организация библиотечного обслуживания и деятельности библиотек в условиях реформирования местного самоуправления
(часть 1)

[ Справочник руководителя учреждения культуры. – 2006. – № 4. – С.7-14 ]

* Это 4-й этап развития местного самоуправления в России. Перед ним были: 1-й принятие 9 апреля 1990 г. Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и 6 июля 1991 г. – Закона РСФСР «О местном само управлении в РСФСР»; 2-й – вступление в силу указов Президента РФ от 26.10.93 № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» и от 29.10.93 № 1797 «Об утверждении Основных положений о выборах в органы местного само управления», а также 12 декабря 1993 г. – Конституции России; 3-й – принятие Федерального закона от 28.08.95 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».	Реформа местного самоуправления в современной России,* проводимая в соответствии с Федеральным законом от 06.10.03 № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления» (далее – Закон № 131-ФЗ), предполагает существенное переустройство основных институтов общества и механизма государства. Несомненно, она касается и сферы социально-культурного обслуживания населения, в частности – библиотечного дела. Современное состояние этой профессиональной отрасли в основном позволяет достичь заявленных ею целей, однако его нельзя признать стабильным, отличающимся высоким качеством управления и обслуживания пользователей. В то же время есть некоторые резервы совершенствования библиотечного дела и деятельности библиотек. Поэтому реформирование здесь объективно необходимо. Прежде чем подойти к рассмотрению задач библиотечного обслуживания населения, которые должны быть решены в ходе реформы местного самоуправления, рассмотрим новые подходы к трактовке основных принципов организации управления на местном уровне. Новые подходы к организации местного самоуправления Поселенческий принцип территориальной организации местного самоуправления. В крупных городах организационной формой муниципальных образований выступают городские округа, на иной территории страны муниципальные образования выстроены в два уровня – поселения и муниципальные районы. Можно дискутировать о деталях требований, в соответствии с которыми устанавливаются и изменяются границы муниципальных образований, однако общая концепция – единство критериев их установления на всей территории страны – заслуживает всемерной поддержки, т. к. учитывает экономические, инфраструктурные, географические, социально-демографические, исторические и иные местные особенности. Разделение перечней вопросов местного значения для каждого вида муниципального образования (городского округа, муниципального района, поселения). В целом компетенция муниципальной власти разумно сокращена и дополнена вопросами, которые наиболее качественно и своевременно могут быть решены на местном уровне: • органами местного самоуправления – вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения в его границах; • органами местного самоуправления района – задачи межпоселенческого характера. Города, являющиеся самостоятельными муниципальными образованиями, не входящими в состав других муниципальных образований (поселений или муниципальных районов), наделяются статусом городского округа и могут исполнять полномочия как поселения, так и муниципального района. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Теперь в гл. 4 Закона № 131-ФЗ достаточно четко определены порядок введения (с началом финансового года), сроки, финансовое обеспечение, форма передачи (федеральный закон или закон субъекта РФ), содержание отдельных государственных полномочий и порядок государственного контроля этого процесса. Наделение муниципальных образований имуществом и финансовыми средствами, достаточными для решения вопросов местного значения. Экономическую основу местного самоуправления согласно ч. 7 ст. 49 Закона № 131-ФЗ составляют имущество, находящееся в муниципальной собственности, средства местных бюджетов и имущественные права муниципальных образований. В собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное: • для решения вопросов местного значения; • осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления; • обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений. Единая для всех муниципальных образований структура органов местного самоуправления. Структуру органов местного самоуправления в соответствии с ч. 1 ст. 34 Закона № 131-ФЗ составляют: • представительный орган муниципального образования; • глава муниципального образования; • местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования); • контрольный орган муниципального образования; • иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Новая глава 7 «Муниципальные правовые акты». Закон № 131-ФЗ установил правила, в соответствии с которыми в каждом муниципальном образовании должна быть сформирована муниципальная часть нормативной базы местного самоуправления. Права муниципальных образований в области межмуниципального сотрудничества. Законом № 131-ФЗ, в частности, снят запрет на межмуниципальное сотрудничество для совместного решения вопросов местного значения и предложены его формы: межмуниципальные хозяйственные общества (закрытые акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью), некоммерческие организации муниципальных образований (автономные некоммерческие организации и фонды). Модели эффективного управления библиотечным обслуживанием До реформы местного самоуправления сетевая система социально-культурного обслуживания населения была выстроена в соответствии с централизованным принципом распределения общественных благ согласно административно-территориальному делению страны (республиканская, окружная, краевая, областная, районная). Так, в части библиотечного обслуживания библиотеками Минкультуры России на районном уровне были сформированы структурно-целостные объединения библиотек – централизованные библиотечные системы (далее – ЦБС), в которые входили центральная библиотека и библиотеки-филиалы. С развитием местного самоуправления – созданием муниципальных образований на уровне районов, в рамках которых формировались консолидированные бюджеты, ЦБС перешли в муниципальное ведение. Если в составе района создавались другие муниципальные образования, то они, как правило, могли иметь свои органы, собственность, но их содержание осуществлялось на средства районного бюджета по смете. Организационная структура библиотечного обслуживания населения на муниципальном уровне отличается от сети, сложившейся на уровне субъектов РФ, состоящей, как правило, из научной, публичной, юношеской, детской библиотек: • для районных ЦБС характерно наличие центральной библиотеки и библиотек-филиалов головного учреждения с библиотеками-филиалами, расположенными в населенных пунктах муниципальных образований, входящих в состав района; • для городской ЦБС – наличие центральной библиотеки и библиотек филиалов в различных районах города, предусматривающих дифференциацию на детскую и юношескую библиотеки. Муниципальная ЦБС, как правило, обладает статусом юридического лица, а ее структурные подразделения выполняют различные функции: центральная библиотека (далее – ЦБ) – комплектование и обработку литературы, информационное и методическое обеспечение библиотечного обслуживания, а библиотеки-филиалы – непосредственную работу с пользователями библиотек. Таким образом, современная структура ЦБС основана на разделении труда в создании библиотечной услуги и включает: комплектование, обработку, информационно-методическое обеспечение, книговыдачу. Муниципальные ЦБС предполагают ресурсное обеспечение: • помещениями и оборудованием; • финансовыми средствами; • информационными ресурсами; • кадрами.
**В ряде субъектов РФ комплектование книжного фонда муниципальных ЦБС осуществляется за счет средств субъекта РФ через центральные научные библиотеки. ***Оборудование, расположенное в филиалах, обычно оформляется в подотчет ответственным лицам, находящимся в штате ЦБС.	Наиболее распространена ситуация, когда помещения, где располагаются ЦБ и филиалы ЦБС, принадлежат разным собственникам: муниципальному району, сельской администрации, фермерскому хозяйству и другим собственникам (ЖКХ, почте, кооперативу). Нередко ЦБС получает часть недвижимого имущества в оперативное управление, а часть – в аренду. При этом оборудование, книжный фонд и информационные базы данных**, распределенные в установленном порядке между филиалами ЦБС, приобретаются за счет средств местного бюджета района и находятся в собственности района***. Разумеется, содержание (в т. ч. текущий и капитальный ремонт) такого «мультиимущественного» комплекса ЦБС, оплата труда его работников осуществляются за счет средств консолидированного бюджета района. Таким образом, местное население получает библиотечное обслуживание в основном за счет средств местного бюджета. Библиотечное обслуживание населения муниципальными ЦБС в настоящее время связано с некоторыми проблемами, решение которых обусловливает особенности обеспечения их деятельности в условиях реформы местного самоуправления. Так, блок организационно-управленческих проблем – это:
****Часть помещений, занимаемых некоторыми филиалами ЦБС, ввиду смены собственников выступает предметом судебных споров. Изменяется нормативная правовая база в области права собственности (в частности, принят новый Градостроительный кодекс РФ, готовятся новые редакции Лесного кодекса РФ, Земельного кодекса РФ), что обусловливает необходимость переоформления документов, закрепляющих право собственности.	• отсутствие минимальных социальных стандартов и нормативов минимальной бюджетной обеспеченности библиотечных услуг; • централизация ресурсного обеспечения процесса производства (создания) библиотечных услуг на уровне муниципальных районов; • задержка с юридическим оформлением прав собственности на недвижимое имущество, земельные участки****; • объединение для управления культурой на муниципальном уровне с органами управления физической культурой и спортом, социальной защиты; • разнообразие форм использования имущества библиотек; • перепрофилирование библиотек и др. К проблемам внешней среды можно отнести: • отток читателей из библиотек, причем не в селах, а в крупных и средних городах; • «катастрофу чтения» – библиотекой не пользуются 79% россиян, она перестала быть главным инструментом организации чтения и представлять национальную культуру в связи с обеднением, плохой комплектацией фондов. В то же время результаты социологического исследования «Массовое чтение в России», проведенного по заказу «Российской газеты», Роспечатью, Аналитическим центром Юрия Левады, показали, что библиотеки имеют перспективу занять некоторые рыночные ниши. Такие ниши могут быть, например: • в книгораспространении (в РСФСР работало свыше 4500 книжных магазинов, теперь – 500 сетевых, 2000 независимых и 10-20 тыс. книжных лотков с ограниченным и стереотипным набором); • предоставлении книг читателям (берут книги в библиотеках 18% россиян, покупают в книжных магазинах – 35%, берут почитать у знакомых и друзей – 63%); • развитии «моды» на чтение книг и периодики как альтернативы другим видам досуга и домашним библиотекам (на 2005 г. не имеют дома книг 34% опрошенных; имеют до 100 книг – 36%, от 100 до 300 – 20%, от 300 до 500 – 6%, от 500 до 1000 – 3%, свыше 1000 – 1%). Нормативные требования и формы организации библиотечного обслуживания в муниципальных образованиях Основная задача, которая должна быть решена в ходе реформы местного самоуправления в Российской Федерации по вопросам библиотечного обслуживания, заключается в изменении традиционного его порядка. Сложившаяся централизованная система организации библиотечного обслуживания (прил. 1) не рассчитана на полную организационную и финансовую самостоятельность муниципальных образований. Вопросы местного значения в области библиотечного дела разделены между поселениями и муниципальными районами: организация библиотечного обслуживания отнесена к вопросам поселений, а обеспечение услугами библиотечного коллектора – к вопросам муниципальных районов. Разграничение вопросов местного значения предполагает разные объекты имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, и разные местные бюджеты муниципальных образований. В соответствии с Законом № 131-ФЗ в собственности поселений могут находиться библиотеки (п. 7 ч. 2 ст. 50), в собственности муниципального района – межпоселенческие библиотеки и библиотечные коллекторы (п. 12 ч. 3 ст. 50). Расходные обязательства муниципальных образований возникают в результате: • принятия нормативно-правовых актов по вопросам местного значения – расходные обязательства устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников покрытия дефицита соответствующего местного бюджета, а также за счет субвенций из регионального фонда компенсаций, предоставляемых местным бюджетам (ст. 86 БК РФ, ст. 52 Закона № 131-ФЗ); • заключения муниципальными образованиями договоров и соглашений, направленных на решение вопросов местного значения (ч. 4 ст. 8; ч. 4 ст. 15; п. 3 ч. 1 ст. 17 Закона № 131-ФЗ); • принятия нормативных правовых актов по осуществлению муниципальным образованием отдельных государственных полномочий (ч. 5 ст. 19 Закона № 131-ФЗ). В то же время законодательством предусмотрена возможность передачи полномочий от одного уровня власти к другому, между муниципальными образованиями разных видов, а также совместного осуществления полномочий в различных формах. Частью 4 ст. 8 Закона № 131-ФЗ предусмотрено, что «в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения» межмуниципальное сотрудничество, в т. ч. в области библиотечного дела, может осуществляться в формах: • образования межмуниципальных объединений; • учреждения хозяйственных обществ; • учреждения межмуниципальных организации; • заключения договоров и соглашений. Часть 4 ст. 15 Закона № 131-ФЗ предоставляет органам местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, право заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им своих полномочий за счет субвенций из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района. Кроме того, в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления уполномочены создавать и финансировать муниципальные учреждения и размещать муниципальный заказ (п. 3 ч. 1 ст. 17 Закона № 131-ФЗ), передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам местного самоуправления иных муниципальных образований (ч. 2 ст. 51 Закона № 131-ФЗ). Муниципальные образования при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств вправе решать вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Федерации (ч. 2 ст. 14; ч. 3 ст. 15 Закона № 131-ФЗ).
*В соответствии с Федеральным законом от 29.12.94 № 78-ФЗ «О библиотечном деле".	Приложение 1 Общая характеристика библиотек по современному* российскому законодательству Библиотека Статус Государственная Юридическое лицо с момента регистрации в порядке, установленном действующим законодательством Муниципальная Централизованная библиотечная система Другие Определяется учредителем Запрещается: разгосударствление, приватизация государственных и муниципальных библиотек, включая помещения и здания, в которых они расположены
**Для библиотек, находящихся на полном или частичном бюджетном финансировании.	Статус библиотек Обязанности Права 1 2 Обслуживать пользователей в соответствии с уставом, правилами пользования библиотекой и законодательством Самостоятельно определять содержание и конкретные формы своей деятельности в соответствии с уставом. Разрабатывать правила пользования библиотекой Не допускать цензуры, ограничивающей свободный доступ к библиотечным фондам Определять сумму залога при предоставлении редких и ценных изданий. Определять условия использования библиотечными фондами на основе договоров Не допускать использования сведений о пользователях, читательских запросах. Отражать сложившееся идеологическое и политическое многообразие** Преимущественное право на приобретение документов, выпускаемых по федеральным государственным программам книгоиздания, и первоочередное приобретение документов ликвидируемых библиотек Обеспечивать сохранность, учет в свободных каталогах, регистрацию особо значимых изданий и коллекций Определять виды и размеры компенсации ущерба, нанесенного пользователями Отчитываться перед учредителями и органами государственной статистики Осуществлять хозяйственную деятельность. Образовывать библиотечные объединения. Осуществлять международное сотрудничество Предоставлять информацию о фондах библиотек Самостоятельно определять источники комплектования фондов. Участвовать в реализации программ развития библиотек. Изымать и реализовывать документы из своих фондов
	Участие государства Функция Способ реализации Стимулирование координации и кооперации библиотек (взаимного использования библиотечных ресурсов) Межбиблиотечный абонемент. Сводные каталоги. Автоматизированные базы данных. Депозитарии Присвоение статуса центральной библиотеки ведущей универсальной библиотеке В субъектах РФ. В административных центрах муниципальных районов Учреждение специальных центральных библиотек По отраслевому принципу. По обслуживанию особых групп пользователей библиотек   Учредитель Функция Способ реализации Принимает решение об учреждении библиотеки Определяет вид библиотеки и ее статус Утверждает состав библиотеки Определяет: • юридический статус; • источники финансирования; • основные задачи; • условия доступности; • имущественные отношения между библиотекой и учредителями; • порядок управления Принимает решение о реорганизации библиотеки Определяет форму реорганизации: • слияние; • присоединение; • разделение; • выделение; • преобразование Принимает решение о ликвидации библиотеки В письменной форме сообщает органу, осуществляющему государственную регистрацию юридических лиц. Создает ликвидационную комиссию. Публикует в местной печати уведомление о ликвидации