Кулабухов,А.В., Андросова И.О.
Модель структуры сети муниципальных учреждений культуры

[ Справочник руководителя учреждения культуры. – 2005– № 6 – С.8-14 ]

     В соответствии с Федеральным законом от 06.10.03 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) к вопросам местного значения поселения относятся:

• организация библиотечного обслуживания населения;
• создание условий для организации досуга и обеспечение жителей поселения услугами сферы культуры;
• охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного значения, расположенных в границах поселения.

     К вопросам местного значения муниципального района относятся:

• организация предоставления дополнительного образования (детские школы искусств, музыкальные школы, художественные школы);
• Федеральный закон от 06.10.03 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
• организация библиотечного обслуживания (обеспечение услугами библиотечного коллектора). К вопросам местного значения городского округа относятся:
• организация предоставления дополнительного образования на территории городского округа;
• организация библиотечного обслуживания населения;
• создание условий для организации досуга и обеспечение жителей городского округа услугами сферы культуры;
• охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах городского округа.

     Вместе с тем разделение полномочий в сфере культуры между муниципальным районом и поселением в соответствии с пп. 11, 12, 13, ч. 1 ст. 14 и пп. 11, 19, ч. 1 ст. 15 Закона № 131-ФЗ повлечет за собой проблемы в реализации конституционных прав граждан на доступ к культурным ценностям и пользование учреждениями культуры (ч. 2 ст. 4 Конституции Российской Федерации), поскольку:

• сделает невозможным проведение мероприятий в области культуры на районном уровне;
• приведет к исчезновению самодеятельных коллективов, студий народных художественных ремесел и музыкального фольклора;
• сделает невозможной дальнейшую поддержку и содержание действующих муниципальных музеев;
• будет способствовать разрушению единого книжного фонда района;
• снимет финансирование методического обеспечения, целевой подготовки, переподготовки, повышения квалификации специалистов культуры;
• нивелирует оперативный контроль целевого использования финансовых средств, выделяемых на сферу культуры;
• вызовет отток специалистов, способных осуществлять полномочия в области культуры, из органов местного самоуправления поселения.

     В этих условиях Управление культуры Белгородской области вышло с предложениями к правительству области по вопросам сохранения сложившейся структуры муниципальных учреждений культуры и реорганизации сети учреждений культуры области.
     В процессе подготовки единых рекомендаций области для формирования нормативных правовых документов органов местного самоуправления проект Управления культуры представлен как наиболее приемлемый вариант решения поставленных задач в сфере культуры с целью обеспечения качества предоставления услуг культуры.
     На основании Закона Белгородской области от 20.12.04 № 159 «Об установлении границ муниципальных образований и наделении их статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района» город Белгород получил статус городского округа. Орган культуры местного самоуправления г. Белгорода в настоящее время наделен соответствующими полномочиями по решению вопросов местного значения, предусмотренных на уровне городского округа.

     Централизация сети и ее финансирование
     Преодолеть все вышеперечисленные проблемы и сохранить клубную сеть и библиотечную систему городов и районов области Управление культуры Белгородской области (далее – Управление культуры) считает возможным при условии реализации ряда оптимальных решений, И первое из них – централизация сети. Ее предложено провести, принимая во внимание вид деятельности учреждения культуры и в соответствии с его профессиональной компетенцией. На основании социально-экономического анализа и паспортизации каждой структурной единицы необходимо предложить главам местного самоуправления районов области принять решение о создании юридических лиц в организационно-правовой форме – «муниципальное учреждение культуры … района» с учетом развития каждой территории, а юридического лица – в следующих возможных вариантах:

• Муниципальное учреждение культуры (МУК) «Дом культуры … района» (с закреплением филиалов в сельской местности – клубов, Домов культуры);
• МУК «Центральная библиотека … района» с сохранением организационной (филиальной) структуры ЦБС, возложением функций межпоселенческой библиотеки с обязанностями бибколлектора на центральную районную (городскую) библиотеку и формированием единого (централизованного) районного (городского) бюджета на библиотечное обслуживание населения данной территории;
• МУК «Дом народного творчества … района» (с закреплением структурных подразделений районных организационно-методических центров, творческих коллективов, городских домов культуры, сельских домов культуры и клубов, домов мастера, киноустановок);
• МУК «Городской Дворец культуры»;
• МУК «Районный краеведческий музей»(с филиалами, если есть, в селах);
• МУК «Центральная школа искусств» (с системой филиалов на селе);
• МУК «Районная киносеть».

     В соответствии со ст. 15 ч. 4 Закона № 131-ФЗ о праве органов местного самоуправления отдельных поселений на передачу осуществления части своих полномочий за счет субвенций бюджетов этих поселений органам местного самоуправления муниципального района централизация учреждений культуры на районном уровне – оптимальный вариант для функционирования и рационального использования ресурсов учреждений культуры, сохранения условий для реализации культурной политики области.
     При этом координация деятельности по формированию культурной среды на территории поселения остается в рамках полномочий местного органа власти.
     В соответствии с Законом № 131-ФЗ (ст. 15) финансирование муниципальных учреждений культуры может осуществляться либо управлением (отделом) культуры (учредителем) из бюджета муниципального района, в том числе за счет субвенций из бюджетов поселений, либо на основе долевого финансирования районным управлением (отделом) и администрацией поселения в форме договора на предоставление населению услуг учреждением культуры. В данном случае

     возможно заключение договора о долевом финансировании или же соглашения с органами местного самоуправления района о передаче полномочий поселений в сфере культуры за счет субвенций этих поселений в бюджет района.
     В целях усиления контроля за расходованием финансовых средств -как выделяемых на сферу культуры из районного бюджета, так и субвенций из бюджетов поселений (ст. 15 Закона № 131-ФЗ), – финансирование целесообразно осуществлять через централизованные бухгалтерии при управлениях (отделах) культуры районов (городов), оформив взаимоотношения руководителей учреждений с учредителем договором о ведении бухгалтерского учета. Причем в данном договоре учредитель вправе прописать функции контроля, не нарушая права юридического лица на финансовую самостоятельность в пределах утвержденной сметы расходов и плана работы учреждения. За руководителем учреждения, обслуживаемого централизованной бухгалтерией, сохраняются:

• право на проведение финансовых операций;
• право первой подписи при оформлении бухгалтерских документов.

     Разделение полномочий
     Необходимо разделить полномочия между органами исполнительной власти муниципального района и поселений для решения вопроса организации и поддержки учреждений культуры с целью планомерной реализации политики области в сфере культуры. В соответствии с п. 2 ст. 50 Закона № 131-ФЗ имущество (здания клубного типа) может находиться в собственности поселений с обязательным несением расходов по их содержанию и оплате коммунальных услуг, услуг связи.
     В свою очередь, на учредителя (отдел культуры района) для решения вопросов местного значения, связанных с организацией деятельности вышеперечисленных муниципальных учреждений культуры, ложится обязанность в части финансирования расходов по оплате труда работников культуры, приобретению специального оборудования, технических средств, музыкальных инструментов, комплектованию библиотечных фондов, содержанию транспорта и расходных материалов в законодательно установленном порядке.
     В связи с этим на основании п. 4 ст. 15 Закона № 131-ФЗ Управление культуры предложило рекомендовать вновь образованным органам местного самоуправления поселений заключить соглашения о передаче части своих полномочий (п. 3 ст. 17 ч. 1) за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района в части:

• организации библиотечного обслуживания населения (п. 11 ст. 14 ч. 1);
• организации досуга, массового отдыха и обеспечения жителей услугами сферы культуры (п. 12 ст. 14 ч. 1);
• охраны и сохранения объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) (п. 13 ст. 14 ч. 1).

     Таким образом, к компетенции органов местного самоуправления поселения должно быть отнесено:

• создание условий для осуществления культурно-досуговой деятельности (капитальный и текущий ремонт объектов культуры поселений, оплата коммунальных услуг, услуг связи);
• контроль за соблюдением режима работы поселенческих учреждений культуры;
• представление кандидатур работников культуры поселений при их приеме на работу, увольнении, представлении к поощрению или взысканию;
• направление молодежи в учебные заведения культуры по целевому набору по согласованию с органами культуры района.

     Органы культуры местного самоуправления района в этом случае выполняют следующие функции:

• реализацию основных направлений развития культуры в районе в соответствии с государственной политикой;
• методическое обеспечение культурно-досуговой деятельности;
• организацию библиотечного обслуживания;
• организацию эстетического образования детей и подростков;
• финансирование заработной платы работников культуры района, приобретение специального оборудования, технических средств, музыкальных инструментов, транспортных средств, формирование книжных фондов, приобретение расходных материалов;
• организацию культурных акций внутри района и участия художественных коллективов, народных мастеров в областных, всероссийских творческих акциях.

     Недвижимое имущество также может остаться и в собственности района (ст. 50), соответственно – с обязательствами по его содержанию (капитальному и текущему ремонту, коммунальным расходам, а также услугам связи). В этом случае муниципальное учреждение выступает в роли балансодержателя, где имущество будет передано ему собственником на праве оперативного управления. При таком решении органа исполнительной власти района поселения вправе инициировать обращение в органы местного самоуправления района по заключению соглашения о передаче им полномочий в сфере культуры за счет субвенций в бюджет района.

     Структура сети
     Для решения вопросов межмуниципального характера (п. 4 ст. 8 Закона № 131-ФЗ) по сохранению нематериальных культурных ценностей и предоставлению культурных благ населению района в различных формах и видах была разработана схема (см. рис. на с. 13} оптимальной организации сети учреждений культуры муниципальных образований Белгородской области в соответствии с Законом № 131-ФЗ и с учетом частичной передачи полномочий в сфере культуры органами местного самоуправления поселений (городского или сельского) органам местного самоуправления района (п. 4 ст. 15) за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района.
     Главам местного самоуправления муниципального района через районные органы управления культуры предлагается учредить муниципальные учреждения культуры района на базе ныне действующей сети структурных единиц сферы культуры в соответствии с разработанной моделью сети.