Проектное бюджетирование. Опыт Российской государственной библиотеки по организации оперативного управления финансами / Гнездилов В.И.

Реструктуризация бюджетного сектора экономики подразумевает изменения в механизмах его финансирования, в частности защиту бюджета в вышестоящих организациях и последующее финансирование учреждений социальной сферы, в т. ч. культуры, по реальным показателям их деятельности. Ориентируясь на повышение доступности и качества обслуживания населения, учреждения культуры сегодня ставят в центр своей бюджетной политики потребителя услуг. Это означает постепенный отказ от постатейного финансирования и последующий переход на бюджетирование, ориентированное на результат. Одновременно перед бюджетными учреждениями встает задача определения критериев оценки результатов своей деятельности.

В нашей стране бюджетирование часто понимается как казначейское исполнение бюджета, т. е. управление денежными средствами, используемыми в операционной деятельности организации, при жестком казначейском контроле, исключающем оплату проектов, выходящих за рамки постатейного финансирования.

В мировой же практике бюджетирование – это элемент менеджмента, представляющий собой методологию планирования, учета и контроля денежных средств и финансовых результатов, ориентированных на управление организацией в стоимостных показателях. Таким образом, казначейская функция является вторичной по отношению к бюджетированию как таковому.

Формирование и согласование бюджета составляют наиболее трудоемкую часть всего цикла планирования. При этом, по данным исследований Московского экономического института, более 50% организаций вообще не учитывают в этом процессе бизнес-планирование. В этой связи необходима разработка методологии и технологий финансового планирования в тесной привязке к конкретным конечным результатам.

В современных условиях учреждение культуры не может работать эффективно, если оно полагается на процесс бюджетирования, который не синхронизирован с динамикой развития самой организации.

Бизнес-планирование – достаточно сложный вид деятельности, но при определенных организационных навыках вполне доступный для освоения.

Бюджетирование как управленческая технология

Бюджетирование – звено эффективной управленческой модели, состоит из трех частей.

Первая – это разработка технологии бюджетирования, т. е. определение:

• видов и форм бюджетов;

• целевых показателей (системы финансово-экономических показателей, на основе которых строятся бюджеты);

•  порядка консолидации бюджетов в сводный бюджет учреждения. Вторая – организация процесса бюджетирования, т. е. разработка:

• финансовой структуры организации;

• бюджетного регламента;

• этапов бюджетного процесса;

• графика документооборота;

• системы внутренних нормативных документов (положений, должностных инструкций и пр.).

И, наконец, третья часть – это применение информационных технологий, позволяющих не только прогнозировать будущее финансовое положение организации (отдельного направления ее деятельности), но и осуществлять оперативный сбор, обработку и консолидацию фактических данных, необходимых для бюджетного контроля.

Следует заметить, что применение информационных технологий в области бюджетирования возможно лишь при наличии целостного управления учетом.

В настоящее время в Российской государственной библиотеке (далее – РГБ) применяются следующие виды и формы бюджетирования:

• сметное (постатейное);

• проектное (целевое);

• отдельных подразделений;

• библиотеки в целом (сводное).

При этом

финансирование по результату, т. е. обеспечение полной синхронизации и глубокой взаимосвязи планирования в натуральных и стоимостных показателях, постепенно начинает превалировать над сметным механизмом финансового планирования.

Проектное финансирование

Одним из наиболее распространенных способов финансирования по результату является проектное финансирование. В отличие от сметного финансирования, структурированного по статьям затрат (не случайно его иногда называют затратным), проектное финансирование замыкается на трехэтапный процесс программно-целевого планирования:

• первый этап – определение целей;

• второй – разработка плана действий по их достижению;

• третий – определение объема необходимых для этого финансовых ресурсов.

Заметим, что данный подход активно разрабатывался в нашей стране еще в 70-е гг. На его основе был построен ряд государственных и территориальных программ, но его применение, в т. ч. в библиотечной практике, стало возможным лишь при переходе к новой экономической модели. В 90-е гг. разделение бюджетного финансирования на два потока (по нормативному и целевому методам) позволило библиотекам участвовать в федеральных и региональных программах сферы культуры. Но объем средств, выделяемых на эти программы (социально-творческие заказы), был незначительным, поэтому проектное бюджетирование имело ограниченные масштабы. Расширение объемов финансирования по федеральной программе «Культура России» и ее подпрограммам, активное включение регионов в программу финансирования культуры, а также более широкое использование библиотеками возможностей благотворительных фондов явилось определенной базой для изменения структуры бюджетирования российских библиотек.

В общем бюджете РГБ в последние годы доля проектного финансирования неуклонно росла. Так, в 2001 г. она составляла 9,2% бюджета, в 2002 г. – уже 12,3, а в 2003 г. проектное финансирование обеспечивало 28,4% бюджета библиотеки. Такое же соотношение проектного и сметного финансирования библиотека имела и в 2004-2005 гг.

В РГБ проектное финансирование ориентировано соответственно:

• на проекты развития деятельности;

• проекты развития собственности

и в 2001-2004 гг. осуществлялось, к примеру, по таким каналам, как Программа «Культура России», фонды, в т. ч. международные, инвестиции (вложения в капитальное строительство).

Коснемся подробнее второго направления. Начиная с 2000 г. в финансировании капитального строительства РГБ наблюдается положительная динамика – за 4 года его объем вырос в 4 раза. Несмотря на это, состояние зданий и сооружений заметно сдерживало проведение инновационной политики РГБ по ряду направлений. Требовалось кардинально изменить ситуацию. Учитывая это, библиотечный менеджмент РГБ подготовил инвестиционный проект качественно нового масштаба, основой которого стала Концепция развития комплекса зданий и сооружений.

В комплекс РГБ входит 21 здание, каждое из которых нуждается в реконструкции. Одна из важнейших причин необходимости реконструкции старых зданий и строительства новых – острый недостаток площадей для хранения имеющихся фондов и новых поступлений, расширения читальной зоны и зоны рабочих мест сотрудников. Поэтому была проведена тщательная диагностика состояния каждого здания комплекса, проанализированы состояние и перспективы комплектования фондов, разработаны концепции сохранности фондов и развития электронной библиотеки. Такой комплексный подход позволил учесть все взаимосвязи.

Далее был сформирован документ, ставший впоследствии обоснованием сути распоряжения Правительства РФ, в котором были прописаны объемы финансирования конкретных объектов по годам, вплоть до 2010 г. Теперь задача менеджмента РГБ – добиться четкого выполнения этого правительственного документа.

Таким образом, и проектное (целевое), и инвестиционное финансирование деятельности РГБ ориентировано на результат. Тем не менее, еще около 70% денежных средств используются на основе сметного (затратного) подхода. Именно здесь и планируются глубокие преобразования.

Технология формирования бюджета, ориентированного на результат

Разрабатывая свой проект бюджета, РГБ руководствуется неофициальной – собственной разработкой – схемой оперативного управления финансами и ориентируется на конкретные конечные результаты. При этом оценочные показатели деятельности библиотеки по отношению к ее приоритетным направлениям позволяют по завершении года оценить результаты работы. Новую технологию финансового планирования руководство и менеджмент РГБ впервые применили в апреле 2005 г., учитывая, что

без видения библиотекой своей перспективы, без стратегического планирования невозможно построение проекта бюджета, тем более по конечному результату.

Библиотека федерального уровня – это сложнейший организм, требующий серьезной работы по сведению разноплановых задач по всем подразделениям и получению общей картины деятельности.

Все структурные подразделения РГБ сформировали свои текущие планы с учетом целей государственной политики в области культуры. В этом комплексе целей и задач нашли отражение как основная деятельность библиотеки, так и перспективные проекты. Планы были оценены в терминах затрат и показателей деятельности, которые затем легли в основу проекта бюджета.

За основу были взяты стратегические цели, обозначенные Минкультуры России. На их базе РГБ разработала свои перспективы финансового планирования и определила стоимость выполнения каждой из них. Например, для выполнения стратегической цели «сохранение и приумножение культурного наследия» РГБ наметила следующие задачи:

• «увеличение информационного потенциала» с подзадачей «доведение объема фондов к 2008 г. до 43,1 млн. ед. хранения» – стоимостью 125 млн. руб.;

• «развитие системы электронных каталогов, доведение их количества за три года до 3,3 млн. записей» – 40 млн. руб.

Важно подчеркнуть, что одной из важнейших методологических посылок составления нового бюджета явился принцип учета мощной динамики развития внешней среды. Учитывалось развитие не только библиотечного дела в России и за рубежом, но и поступательное движение передовых информационных технологий, опыт консалтинговых, образовательных и научных организаций.

Стратегия, понимаемая как общий план ведения работы, предполагает видение перспективы на ближайшие 5 лет. Это значит, что как минимум на этот срок библиотечный менеджмент должен видеть перспективу развития библиотеки, для чего были разработаны следующие концепции развития каждого направления функционирования библиотеки:

•  формирование и обеспечение сохранности фондов – фондовая стратегия РГБ;

•  создание национальной электронной библиотеки, в которой обозначена стратегия доступа;

• разработка системы библиотечно-информационного обслуживания, обеспечивающей стратегическое видение отношений с пользователями;

• развитие научно-исследовательской, издательской и учебной деятельности, поддерживающей стратегические перспективы данных направлений;

• строительство комплекса зданий и сооружений, позволяющее реализовывать библиотечные инновации.

Объединение стратегических задач в единое целое позволило представить общую концепцию развития библиотеки, т. е. увидеть библиотеку 2010 г.

Формирование целостного взгляда на перспективу развития библиотеки в контексте государственной, в т. ч. библиотечной, политики позволяет грамотно приступить к финансовому планированию.

Финансовое планирование в РГБ строится на методологии объединения усилий, направленных на получение максимального результата, и учитывает:

• стратегию;

• бизнес-процессы;

• информационные технологии;

• людские ресурсы.

Из этого следует, что методология повышения эффективности использования финансовых ресурсов строится на оптимальном согласовании всех элементов организации со стратегическими направлениями ее развития.

В РГБ уже освоен метод составления бюджета, в котором наряду с постатейным финансированием, учитывающим требования Минфина России, присутствует неофициальный план использования финансов с учетом получения конкретных конечных результатов.

При этом структура бюджета обычно состоит из 4 разделов:

• «Введения», отталкивающегося от миссии, общей концепции развития библиотеки;

• «Стратегических целей и задач деятельности до 2010 г.»;

• «Приоритетных направлений деятельности», включающих, в частности, реконструкцию зданий и новое строительство, формирование фондов, проекты и программы информатизации библиотечно-информационной деятельности;

• «Ожидаемых результатов деятельности».

По каждому блоку определены основные показатели: натуральные (количественные) и стоимостные. Таким образом, был сформирован документ, наполненный конкретными цифрами.

Проектное бюджетирование

Первые годы нового тысячелетия по праву можно считать периодом грандиозных перемен: информационная экономика развивается быстрее, чем индустриальная. В экономике библиотечного дела также появляются рыночные модели управления финансами и библиотечным процессом.

Рассмотренная нами выше

деятельность РГБ по приоритетным направлениям развития, основным направлениям распределения бюджета и является ее проектным бюджетированием.

РГБ впервые применила новую управленческую модель ведения такой деятельности – проектный менеджмент, заключающийся, повторим:

• в определении направлений деятельности;

• разработке на их основе списка разноплановых задач-проектов, благодаря выполнению которых происходит развитие целого направления;

• просчете ресурсов по проектам;

• как результат – в определении видов и количества необходимых тендеров.

Формирование целостного взгляда на перспективное развитие библиотеки позволяет ей точнее осуществить планирование бюджета.

Проектное бюджетирование стало одной из технологий оперативного управления финансами и, собственно, состоит в умении превратить деньги, полученные по статьям бюджетной классификации, в конечный результат – реализацию проекта, а следовательно, имеет большое значение для библиотеки, поскольку выступает в качестве инструмента совершенствования ее работы.

В связи с этим, к примеру, новая классификация, сократившая количество статей расходов почти в 3 раза, дала возможность менеджменту РГБ маневрировать, оперативно управлять финансами внутри укрупненных статей. Условно говоря, один менеджер, управляющий финансами, получив деньги на закупку оборудования и используя их строго по назначению, купит 10 ксероксов, 100 компьютеров и т. п. Менеджер же, сориентированный на конечный результат, получив деньги на ксероксы и компьютеры, воплотит их в очередной проект – новый читальный зал или в новую серверную установку для расширения электронной базы библиотеки. И здесь ни в коем случае речь не идет о нецелевом использовании средств. Это продуманная схема, состоящая из взаимосвязанных блоков, где первый блок – статьи финансирования, последний – показатели эффективности работы библиотеки, между ними – конкретные проекты.

Итак,

имея официально постатейные расходы и традиционные планы работы, РГБ действует по собственной схеме, согласно которой деньги, списываемые частями с каждой статьи, направляются на решение конкретных задач-проектов.

На практике финансирование, к примеру, проекта «Реконструкция инженерных систем в книгохранилищах корпуса Б и отделе картографических изданий» можно сформировать, взяв частями средства со статей: 221 «Связь», 222 «Транспортные расходы», 225 «Содержание имущества», 226 «Прочие услуги», 290 «Прочие расходы», 310 «Увеличение стоимости основных средств», 340 «Увеличение материальных запасов».

После составления проектно-сметной документации на реализацию проекта и плана его постатейного финансового обеспечения объявляются торги (тендеры). В зависимости от предлагаемых участниками конкурса цен происходит корректировка снимаемых со статей сумм.

Показатели деятельности для оценки результата

РГБ, как всякая бюджетная организация, находится в системе постатейного финансирования, т. е. получает из бюджета деньги на товары, работы и услуги согласно кодам классификации. Однако, как было сказано выше, жизнь заставляет ее выходить на планируемые конечные результаты.

На повестку дня встает задача разработки сбалансированной системы так называемых сквозных показателей в библиотечной сфере, понятных и библиотекарю, и высшему государственному чиновнику. Это должны быть показатели, с помощью которых можно оценить деятельность библиотеки и которые будут косвенно характеризовать динамику интеллектуального потенциала города, страны, нации.

С конкретными показателями и современным бизнес-планом можно не только запрашивать бюджетные деньги, но и обращаться в различные международные фонды, к организациям-спонсорам, олигархам. И, конечно, осваивать целевые программы министерств и ведомств.

Проектный способ бюджетирования в РГБ дает свои довольно ощутимые результаты, доказывающие его эффективность. Рассмотрим теперь показатели ее работы, по которым эту эффективность можно оценить. РГБ оперирует девятью количественными показателями.

Прирост объема фондов. Поскольку речь идет о приросте, показатель рассматривается как достижения библиотеки. Так, в 2005 г. он составил 350 тыс. единиц хранения.

Прирост объема фондов, хранящихся в нормативных условиях (температура, влажность, охранные системы). РГБ удалось реконструировать инженерные системы двух корпусов. В результате к 23 из 43 млн. книг, помещенных ранее в контролируемые и регулируемые условия хранения, прибавилось еще 6 млн. книг.

Удовлетворенность читателей уровнем обслуживания в библиотеке – один из главных показателей ее работы. Сегодня в РГБ он составляет 99%. Эта цифра появилась после подсчета количества читателей, обратившихся за расчетный период с жалобами. Понятно, что малое количество жалоб не означает отсутствие поводов к ним, поэтому РГБ планирует проводить постоянные опросы читателей и создать специальную социологическую службу. Для этого берутся на вооружение самые современные технологии мониторинга, в т. ч. западные. В Национальной Британской библиотеке общественно приемлемый процент неудовлетворенности колеблется в пределах 5-7%. Эту величину показателя можно смело взять за ориентир.

Прирост объема электронных фондов. Электронные фонды включают электронный каталог (карточки в электронном виде) и полные тексты, т. е. книги, диссертации, журналы и т. д. Примерно с 2000 г. РГБ стабильно занимается оцифровкой и накопила определенный опыт. Сегодня в библиотеке примерно 2,6 млн. единиц электронного фонда, из них около 2,5 млн. каталожных записей и порядка 200 тыс. полных текстов. Этот объем сформирован за 5 лет, а среднегодовой прирост по каталогам и полным текстам (примерно 500 тыс. единиц в год) может служить критерием самооценки.

Прирост числа удаленных пользователей. Сегодня этот показатель составляет 300 тыс. человеко-обращений. Виртуальные читальные залы РГБ существуют в 268 городах РФ и стран СНГ. Устойчива тенденция увеличения числа обращений удаленных пользователей в электронную библиотеку РГБ.

Электронная библиотека в наибольшей степени востребована аспирантами. Ежегодно в России защищаются около 30 тыс. диссертаций, из них около 10 тыс. докторских и 20 тыс. кандидатских. В РГБ все диссертации переводятся в электронную форму уже третий год. Чтобы эту информацию можно было передать из РГБ в библиотеку удаленного региона, последнюю необходимо обеспечить хорошим сервером, программой и пр. Этим РГБ занимается на основе договорных отношений. Теперь, например, аспирант из Владивостока имеет возможность прийти в специально оборудованный зал Владивостокского университета, сделать запрос по компьютеру и получить полные тексты электронных диссертаций, которые нужны ему для работы (причем для диссертанта эта услуга бесплатна). И это вместо того, чтобы тратить огромные деньги на поездку в Москву.

Количество разрабатываемых научно-исследовательских тем. В РГБ оно составляет 45-50 тем в год. Это немало, однако здесь главное, чтобы разработки имели законченный характер.

Количество книг и журналов, издаваемых в РГБ. Это, безусловно, важный показатель, поскольку все издания, выпускаемые библиотекой, будь то художественная книга или журнал, подготовлены на основе ее фондов. А основная задача РГБ – максимально раскрыть свои фонды. Ежегодно в РГБ издается в среднем около 30 наименований книг и журналов.

Количество выпускников учебного центра. РГБ помимо издательской активно занимается учебной деятельностью: обучает профессиям и технологиям в библиотечной сфере, компьютерной грамотности, иностранным языкам. Ежегодное количество выпускников центра превышает 400 человек.

Количество введенных в эксплуатацию объектов, зданий и инженерных систем и сооружений. Квадратные метры отремонтированных площадей хранения и читальных залов, количество реконструированных инженерных систем сами по себе ни о чем не говорят, важно то, что за этим прослеживается последовательное движение в сторону улучшения обслуживания читателей и сохранности фондов.

Таким образом, симбиоз постатейного финансирования и ориентации на достижение конкретных показателей дает дирекции как крупной библиотеки, так и небольшого учреждения возможность доказать и показать, на что пойдут средства очередного бюджета. Более того, благодаря простым и понятным показателям деятельности библиотеки налогоплательщики поймут, куда потрачены их деньги.