Письмо Министерства культуры
и массовых коммуникаций Российской федерации
от 01.03.05 №4-01-16/05

Министерство культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации направляет некоторые методические рекомендации по обеспечению деятельности органов управления культуры муниципального образования в связи с вступлением в силу с 1 января 2006 года Федерального закона Российской Федерации от 06.10.03 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Министр А. СОКОЛОВ

О РЕКОМЕНДАЦИЯХ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ
КУЛЬТУРЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ В СВЯЗИ С ВСТУПЛЕНИЕМ
В СИЛУ С 1 ЯНВАРЯ 2006 ГОДА ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ ОТ 06.10.03 № 131-ФЗ
"ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

В предложенных условиях сеть бюджетных учреждений, в том числе организаций культуры других организационно-правовых форм, может быть рассмотрена как базовое условие для создания услуг культуры и досуга.
В целях исследования нашего вопроса обратимся к первоисточнику, дающему определение понятию "организации культуры", а именно к "Положению об основах хозяйственной деятельности и финансирования организаций культуры и искусства", утвержденному постановлением Правительства РФ № 609 от 26.06.95. Под организацией культуры понимается организация, созданная учредителем для осуществления культурной деятельности некоммерческого характера, финансируемая им полностью или частично и пользующаяся имуществом учредителя на праве оперативного управления. В п. 8 указанного Положения сказано, что деятельность организаций культуры направлена на сохранение, создание, распространение и освоение культурных ценностей, предоставление культурных благ населению в различных формах и видах.
Традиционно услуги досуга и массового отдыха населения на муниципальном уровне предоставлялись организациями культуры и спорта. Организации культуры муниципального уровня представлены сетевыми структурами библиотек, музеев, учреждений дополнительного образования, кинотеатрами, учреждениями культуры клубного типа, последние составляют 41% в структуре организаций культуры муниципальной сети.
Согласно примерному Положению "О государственном и муниципальном учреждении культуры клубного типа", утвержденному решением Коллегии МК РФ от 29.05.02, под клубным учреждением понимается организация, основной деятельностью которой является предоставление населению разнообразных услуг социокультурного, просветительского, оздоровительного и развлекательного характера, создание условий для развития любительского художественного творчества. Клубные учреждения создаются учредителем в целях удовлетворения общественных потребностей в развитии художественного творчества, социокультурной активности населения, организации его досуга и отдыха.
В учреждении клубного типа услуга носит интегрированный характер и может быть предложена потребителю в массовой, камерной, индивидуальной, интерактивной формах. Эти укрупненные формы могут быть представлены в виде художественных представлений или общественных акций, кинопоказов, демонстраций предметов искусства, местного быта, других экспонатов. Формы клубной услуги могут быть выражены в виде деловых и развлекательных игр, обучающих семинаров и курсов, групповых и индивидуальных занятий художественным и прикладным творчеством. Клубная услуга реализуется в таких конечных продуктах, как концерт, конкурс, народное гуляние, фестиваль, дискотека, выставка. Получить продукты услуг культуры потребитель может в зрительном или танцевальном, выставочном зале, на площади, на околице, на ферме, в рабочем цеху, в учебном учреждении. Важнейшим результатом многогранной деятельности клубного учреждения является сохранение нематериального культурного наследия народов России, художественное и патриотическое воспитание молодежи, поддержка общественных инициатив, таких как "за здоровый образ жизни", экологических движений, краеведческих исследований, а также работа по социальной реабилитации инвалидов и пожилых людей. Необходимым условием создания услуг клубного учреждения является такой базовый элемент, как наличие творческих коллективов и самодеятельных любительских объединений, силами которых, при помощи специалистов, готовятся все вышеназванные продукты культуры и досуга. Участие самодеятельных коллективов в создании продуктов культуры и досуга является специфической особенностью учреждения клубного типа, позволяющей использовать труд волонтеров, который не оплачивается. А следовательно, создание услуг культуры и досуга силами самодеятельности и любительских общественных объединений, с точки зрения экономии муниципальных средств, является наиболее предпочтительным, чем разовая закупка отдельных продуктов культурной деятельности. Но значительно больший положительный эффект заключается в том, что наличие творческих коллективов различной художественной, познавательной или общественной направленности создает неповторимую среду местной идентичности и, в конечном итоге, работает на повышение жизни местного сообщества.
Таким образом, муниципальные образования, реализуя свои полномочия по обеспечению услугами организаций досуга и созданию условий для массового отдыха жителей поселений, могут использовать в этих целях сеть организаций культуры.
Следует обсудить то обстоятельство, что в ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ не указан перечень полномочий муниципального района по обеспечению услугами организаций культуры. В то время как на уровне муниципального района сосредоточено наибольшее количество организаций культуры. Исходя из практики организационного и финансового обеспечения деятельности сети учреждений культуры до введения Федерального закона № 131-ФЗ - на уровне муниципального района были сконцентрированы все ресурсы, обеспечивающие деятельность.
Однако отсутствие перечня полномочий в редакции Федерального закона № 131-ФЗ само по себе не означает, что конституционные права граждан на участие в культурной жизни, пользование учреждениями культуры, а также права доступа к культурным ценностям и благам не будут обеспечены.
Конституцией Российской Федерации в статье 44 установлено государственное регулирование рынка культурных благ, которое направлено на обеспечение прав, свобод и обязанностей в сфере культуры. Конституцией установлено право граждан:
        -на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры;
        -право на доступ к культурным ценностям.
Конституция Российской Федерации возложила на Федерацию и ее субъекты обеспечение законности и правопорядка, имея в виду режим строгого и неукоснительного соблюдения Конституции, законов и основанных на них нормативных правовых актов. Поэтому обеспечение законности означает соблюдение всеми государственными органами и органами местного самоуправления правопорядка, требующего неуклонного соблюдения Конституции и других нормативно-правовых актов.*
В соответствии с действующим законодательством, культурными благами признаются условия и услуги, предоставляемые организациями, другими юридическими и физическими лицами для удовлетворения гражданами своих культурных потребностей (ст. 3 Федерального закона "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" от 09.10.1992 № 3612-1 с последующими изменениями (далее - Федеральный закон № 3612-1)). Статьей 8 Федерального закона № 3612-1 установлено неотъемлемое право каждого гражданина на культурную деятельность, независимо от социального происхождения, языка, пола, политических и религиозных убеждений, места жительства, имущественного положения, образования, профессии, других обстоятельств. Статья 20 Основ определяет право народов и этнических общностей Российской Федерации на сохранение своей национально-культурной самобытности, а также право на создание национально-культурных центров. Статьей 10 того же закона предусмотрено право на творчество как на профессиональной, так и на любительской основе. С этой целью, в соответствии со статьей 39 Основ, предусмотрена поддержка организаций и учреждений культуры.
Законодательные и иные правовые акты субъектов Российской Федерации, прямо или косвенно касающиеся вопросов культуры, должны соответствовать данным Основам. В случае возникновения разногласий действуют нормы настоящих Основ (ст. 2 Федерального закона № 3612-1). В связи с этим рассмотрим полномочия, которые определены субъекту Федерации по вопросам культуры в Федеральном законе № 95. Статьей 263 части 2 п. 18 предусмотрена организация и поддержка учреждений культуры и искусства. В статье указано ограничение, которое касается только федеральных государственных учреждений культуры и искусства, перечень которых утвержден Правительством Российской Федерации. Логично предположить, что в целях обеспечения требований федерального законодательства по различным аспектам культурной деятельности, поддержка может быть оказана другим уровням бюджета, а именно муниципальному уровню. Обязательства, вытекающие из нормативно-правовых актов, являются отдельными государственными полномочиями, которыми органы местного самоуправления наделяются в порядке, определенном статьей 19 Федерального закона № 131-ФЗ. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями происходит на основании закона субъекта Федерации. Пунктом 3 статьи 19 предусмотрено, что отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Федерации. Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет передаваемых местным бюджетам субвенций их соответствующих бюджетов. Из сказанного следует, что весь комплекс действий, направленный на обеспечение культурной деятельности и на предоставление жителям муниципального района услуг культуры, может быть исполнен на законном основании. Расходы на содержание всей сети учреждений, обслуживающих интересы муниципального района по обеспечению услуг культуры, могут быть предусмотрены в составе финансовой помощи субъекта Федерации муниципальному району, а также могут быть предусмотрены непосредственно в бюджете муниципального района, или покрытие некоторых расходов культурной деятельности, осуществляемой в порядке вопросов совместного ведения, может происходить за счет субвенций поселений.
Исходя из общего правила, заключающегося в том, что учреждения культуры, расположенные в муниципальном районе, по своей функциональной сущности решают вопросы межпоселенческого характера, согласно ст. 2 решение вопросов районных учреждений культуры может быть отнесено к вопросам совместного ведения. Законодатель предусмотрел механизм регулирования вопросов, находящихся в совместном ведении в ст. 8 п. 4 Федерального закона № 131-ФЗ, который заключается в следующем: в целях объединения финансовых средств, материальных и других ресурсов, для решения вопросов, находящихся в совместном ведении, могут быть образованы межмуниципальные организации в соответствии с правовыми актами представительных органов муниципальных образований. В этих же целях органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения.
В статье 15 п. 3 Федерального закона № 131-ФЗ сказано, что органы местного самоуправления муниципального района вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований и не исключенные из их компетенции другими федеральными законам и законами субъектов Федерации, при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций из федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации).
В связи с вышеизложенным, отсутствие перечня полномочий по вопросам культуры на уровне муниципального района, представляется проблемой, которая вполне может быть урегулирована на основании федерального законодательства, а также при помощи предусмотренных в Федеральном законе № 131-ФЗ механизмов принятия решений местными органами власти.
Главной задачей текущего момента для учреждений культуры, действующих в качестве межпоселенческих, является перерегистрация уставных документов. Учредителям организаций культуры необходимо провести инвентаризации сети, с тем чтобы определиться, какие сетевые единицы отойдут к юрисдикции поселений, а какие учреждениями культуры станут выполнят функции межпоселенческого характера. На основании итогов инвентаризации представительными органами местного самоуправления должны быть приняты решения об объеме и структуре услуг в сфере культуры.