Library.Ru  {1.3} Актуальные документы



Библиотекам Актуальные документы


БУНТовать, поКУда не АУкнется: реформа финансирования государственных и муниципальных учреждений

[ Справочник руководителя учреждения культуры – 2010. – № 9. – С. 74-82 ]

С 1 января 2011 г. все государственные и муниципальные учреждения Российской Федерации будут разделены на три типа: казенные, автономные и бюджетные учреждения нового типа. Основанием для этого стал Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее – Закон № 83-ФЗ).

Согласно новой классификации казенные учреждения (далее – КУ) – государственные (муниципальные) учреждения нового типа, которые будут перечислять все доходы, полученные от приносящей доходы деятельности, в бюджет. При этом казенное учреждение будет отвечать по своим обязательствам только находящимися в его распоряжении денежными средствами, полученными в рамках сметного финансирования.

Перечень казенных учреждений будет ограничен. В их число войдут разнообразные военные ведомства, следственные изоляторы, исправительные учреждения, психиатрические больницы, лепрозории, учреждения ряда федеральных ведомств, в т. ч. противопожарной, миграционной и таможенной служб, Федеральной службы безопасности и т. д.

Все остальные госучреждения получат статус автономных и так называемых бюджетных учреждений нового типа. Автономное учреждение (далее – АУ) избавляется от необходимости отчитываться перед государством по заработанным средствам, а также получает право распоряжаться всем своим имуществом, за исключением особо ценного. При этом государство снимает с себя ответственность за такое учреждение.

Бюджетные учреждения нового типа (далее – БУНТ) будут финансироваться на основе государственного задания в форме субсидий. Предполагается, что к бюджетным учреждениям будут отнесены медучреждения, школы, музеи, театры и другие государственные (муниципальные) учреждения.

О том, какое будущее ждет финансируемые из государственного бюджета учреждения после вступления закона в силу, о преимуществах и недостатках различных типов учреждений, о потенциальных выгодах и рисках для новоявленных АУ, КУ и БУНТ в своем интервью «Справочнику руководителя учреждения культуры» рассказал директор ФГУК ГМПЗ «Музей-усадьба Л.Н. Толстого „Ясная Поляна“» Владимир Ильич Толстой.

 

– С 1 января 2011 года все государственные и муниципальные учреждения в России разделятся на автономные, казенные и бюджетные нового типа. Для кого это окажется наиболее выгодным?

– По большому счету, по-настоящему выгодным это не будет ни для кого. То есть два этих законопроекта – принятый в 2006 году закон об автономных учреждениях1 и закон о внесении изменений в ряд законодательных актов Российской Федерации2 – предполагают выгоду в основном для государства. Эта выгода будет заключаться в частичном снятии с государства финансового бремени и в значительной степени – ответственности. То есть для государства в целом, для Министерства финансов РФ, вообще для министерств и ведомств этот закон скорее будет выгодным. Для подведомственных учреждений и организаций он априори не предполагает выгоды. Закон ставит эти организации и учреждения в определенные условия, в которых одни должны смириться с уменьшением свободы, другие – с недостатком государственного или муниципального финансирования, третьи – с тем, что они вроде бы оказываются отпущенными в свободное плавание, но на довольно коротком поводке.

И в этой ситуации каждая из организаций будет постепенно привыкать к новым условиям существования, искать более выгодные для себя обстоятельства, то есть будет происходить своеобразная мимикрия. И здесь многое будет зависеть, прежде всего, от руководителей, их предприимчивости, находчивости, способности договариваться, поскольку в каждой из форм можно оттенить выгодные стороны и сократить невыгодные на уровне менеджмента и определенных договоренностей.

– Судя по всему, статус автономного учреждения оптимально подойдет той организации, которая до этого более или менее вольно распоряжалась своей собственностью, получала достаточное количество средств, а те, кто находился в стесненных условиях, наверняка удовлетворятся статусом казенного учреждения.

– Казенными учреждениями могут стать музеи, которые не претендуют на ведение широких видов деятельности, не имеют источников дохода, или он незначителен. В основном это, конечно, маленькие муниципальные музеи, которые выполняют только свои прямые музейные функции, например, сохраняют коллекцию. Их отнесение к другому типу невозможно, потому что везде предполагается уменьшение государственной поддержки и увеличение различных форм оказания платных услуг для того, чтобы в совокупном бюджете росла внебюджетная составляющая. Поэтому, скорее всего, к казенным учреждениям могут быть отнесены архивы, часть библиотек, которым тоже сложнее выполнять платные формы оказания услуг. Музеи, ведущие достаточно активную деятельность, разумеется, в категорию казенных учреждений не попадают.

– Равно как и театры, и филармонии. Коль речь идет о билетах...

– Театры и филармонии – само собой. Дело в том, что в законе предполагается, что если казенное учреждение все-таки вынуждено оказывать какие-то платные услуги, то вся доходная часть прямо возвращается в бюджет, то есть распоряжаться этими средствами казенные учреждения не смогут – в отличие от автономных, которые как бы находятся на противоположном полюсе по отношению к казенным. Автономным учреждениям предоставлена существенная свобода – на сегодняшний день закон не предполагает, что они должны руководствоваться Законом № 94-ФЗ.

Это существенный момент, ведь, если честно, положа руку на сердце, для нас сейчас не существует ничего страшнее 94-го закона, поскольку «благодаря» ему учреждения вынуждены иметь дело с недобросовестными поставщиками услуг. Я считаю, что этот закон губителен для государства в целом, потому что к нему очень ловко приспособились специально созданные десятки и сотни фирм – они обрушивают аукционы, особенно после того как аукционы перешли в электронный формат, и организация, которая проводит конкурс, не знает, кто принимает в нем участие, и не может отсечь недобросовестных поставщиков. То есть приходят некие люди, которые снижают в разы стоимость любой услуги, а поскольку техническое задание запрещает точно указывать страну или фирму – производителя оборудования, а также точные параметры качественных характеристик, то вместо качественного товара заказчику поставляют такой же, но абсолютно некачественный. Впрочем, он и правда стоит значительно дешевле. За счет этого сбивается цена, но ты получаешь совсем не то, что ты заказал. Происходит выбрасывание бюджетных средств на ветер, точнее, передача бюджетных средств на счета и в руки преступных групп – по-другому просто не скажешь. Ни одна из добросовестных подрядных организаций не может выполнить эти работы на должном уровне за те деньги, за которые их соглашаются выполнять вот эти «левые» структуры.

Как казенные, так и бюджетные учреждения нового типа будут обязаны руководствоваться этим законом и дальше. Единственные, кто на сегодняшний день освобожден от «аукционной повинности»,– это автономные учреждения. Но есть и другая сторона медали – руководители автономных учреждений фактически не являются прямыми распорядителями средств, прямыми распорядителями кредитов, потому что над ними образуется так называемый наблюдательный, или попечительский, совет, состоящий из представителей, прежде всего, учредителей в лице министерства, в лице региональных административных структур. Происходит подмена управленческой модели, в которой реальные рычаги управления переходят третьим людям, не работающим в данном учреждении. В общем, по факту это означает потерю суверенитета, самостоятельности.

– То есть это можно назвать потерей контроля по трем моделям: казенной, бюджетной и автономной, потому что абсолютной самостоятельности ни в одной из этих форм нет?

– Да, все три формы имеют огромное количество минусов. Плюсы каждой из систем нивелируются гораздо большим числом недостатков. Если совсем упростить ситуацию, то плюсы казенного учреждения – это стабильное финансирование либо из федерального бюджета, либо из бюджета субъекта Федерации, либо из бюджета муниципального образования – зависит от того, каков уровень учреждения. При этом ограничивается рост заработных плат. Это ограничение определяется учредителем, существующими тарифными сетками и очень жесткой системой классификаторов по тарифной сетке. Можно сказать, что учреждение точно будут кормить и не дадут умереть с голоду, но свободы – ограничат. В общем, выбирай: хочешь спокойно спать, каждый день есть и выходить на прогулку –добро пожаловать в число казенных учреждений.

Если хочешь осуществлять какую-то деятельность и отвечать за ее результаты, то единственная форма, которая сегодня это позволяет (пока), – это форма бюджетного учреждения нового типа, где по-прежнему остается единоначалие руководства. Но здесь тоже есть свои минусы. Они заключаются в существенном урезании бюджетного финансирования, которое должно постепенно как бы замещаться собственными и привлеченными негосударственными средствами, распоряжение которыми также ограничено. Даже заработанные непосильным трудом средства подпадают под действие пресловутых законов, в частности, того самого Закона № 94-ФЗ, который сейчас на самом деле просто нас парализует.

При существовании в автономном статусе учреждение вынуждено перевести все виды деятельности, которые государство не готово поддерживать, на самоокупаемость. Либо, если все грамотно просчитано с бухгалтерской и экономической точки зрения, можно допустить, например, что за счет деятельности отдельных подразделений будет финансироваться деятельность других. Например, если говорить о «Ясной Поляне», то наш отдел по работе с дошкольниками может резко повысить плату за свои услуги, но в результате изменится контингент детей, а это будет прямо противоречить всей идеологии существования музея. Или такой же шаг предпримет отдел народного творчества, который занимается изготовлением сувениров для подарков или на продажу. В новой реальности мы должны будем либо вообще отказаться от этих сотрудников, либо заставить их работать так, чтобы они полностью обеспечивали свое подразделение. Этот же принцип можно распространить на работу других отделов. Например, в совершенно другом разрезе должны в этом случае проводиться праздники и фестивали –из мероприятий затратных и направленных на привлечение людей они должны будут превратиться в средства добывания денег. По-другому должно будет работать оборудование, которым мы располагаем, – если мы предоставляем услуги конференц-связи, транспортные и так далее, значит, они должны покрывать расходы, которые мы из-за них несем. То есть подразумевается жесткая коммерциализация всех направлений деятельности, включая и сугубо музейную.

Но надо понимать, что так же коммерциализируется деятельность и других организаций. По сути дела, открывается возможность бартера, когда один музей оказывает услуги другому в обмен на его услуги. А если эти отношения будут носить денежный характер, значит, они тоже будут коммерциализированы до предела. На самом деле это меняет всю систему ценностей в бюджетной сфере, и я не могу сказать, что перемены, о которых мы говорим, можно назвать социально ориентированными, что в этом есть какая-то забота о потребителе. Его можно называть как угодно – высокодуховным посетителем музея или консерватории или же потребителем государственных услуг, которые предоставляют государственные и муниципальные бюджетные учреждения. Суть от этого не меняется – просто «пациент» должен будет платить больше.

При этом еще большей станет задумчивость нашего российского гражданина о том, на что ему потратить деньги: то же самое происходит в образовательных учреждениях – часть услуг останется бесплатной, но часть переведут на коммерческие рельсы. Поэтому, скорее всего, родители предпочтут оплачивать дополнительный предмет, изучаемый в школе, а не посещение музея. То есть пользоваться благами культуры смогут либо очень обеспеченные люди, либо те, кто целенаправленно отдает этому предпочтение по отношению к другим видам затрат. В ином случае мы просто получим отток целевой аудитории.

– Получается какой-то замкнутый круг, потому что согласно новой схеме финансирования учреждения должны привлекать людей и зарабатывать деньги.

– Да, мы должны зарабатывать деньги – более того, даже при выдаче субвенций и субсидий, которые могут приходить из государственного бюджета и бюджетов других уровней, будут учитываться количественные показатели. То есть если музей «Ясная Поляна» в настоящий момент принимает 130 тысяч посетителей в год, он должен будет принять такое же количество посетителей на следующий год, плюс еще какой-то процент «сверху» – мы должны регулярно улучшать показатели. Государство будет участвовать в софинансировании, требуя улучшения качества услуг и увеличения их количества, но при этом создавая условия абсолютной невозможности их оказания. Это, наоборот, приведет к уменьшению размеров государственных субсидий, уменьшению собственных доходов и, в общем, доведению до состояния, когда запросишься в казенные учреждения и выбросишь все эти вольные мысли из головы.

– А возможен ли переход из одного состояния в другое и наоборот?

– Возможен, но он не так прост, как хотелось бы. В первую очередь будут созданы перечни тех или иных видов учреждении, причем сами учреждения никто спрашивать не будет. «Сверху» будет определено то место, которое ты должен занимать, – либо одно, либо другое, либо третье.

– То есть у учреждений культуры нет выбора, и мы имеем возможность только ознакомиться с собственным будущим?

– Абсолютно верно. В какой-то момент нашим мнением интересовались, а потом перестали спрашивать. Насколько мне известно из неофициальных источников, эти списки уже существуют в недрах министерств и ведомств, и чиновники сейчас работают над определением размеров субсидий и субвенций на оказание услуг, на ведение тех или иных видов деятельности, над нашими новыми уставами и так далее, и потом нас поставят перед фактом. Эти перечни будут утверждаться решением Правительства РФ, поэтому в дальнейшем переход из бюджетного в казенный статус может быть произведен только отдельным решением Правительства по этому конкретному учреждению. Понятно, что принять решение по перечню гораздо проще. То есть для того, чтобы попасть в специальное отдельное постановление Правительства, нужно пройти массу процедур. Вероятно, порядок перехода из казенного в бюджетный и автономный статус будет проще –этот вопрос будет находиться в полномочиях ведомств, то есть Министерство культуры РФ при запросе казенного учреждения на переход в автономный или бюджетный статус сможет удовлетворить или хотя бы рассмотреть запрос, не прибегая к правительственному решению, на своем ведомственном уровне. Процедура перехода от более гарантированного бюджетного финансирования к менее гарантированному упрощена по сравнению с обратной схемой.

– Можно ли говорить о бюджетном учреждении нового типа как о чем-то среднем между казенным и автономным? Или это примерно то же самое, что мы имеем сейчас?

– Это примерно то же, но с уменьшенным объемом бюджетного финансирования и с другими формами его передачи и отчетов по нему, с чуть большей свободой ведения разрешенных видов деятельности.

– И большей свободой руководителя?

– Да, но и с большей ответственностью. Тут есть еще один коварный момент – инфраструктура и недвижимость. Собственно, здания, сооружения и оборудование, при помощи которых ведется деятельность. При определении статуса организационно-правовой формы учреждения собственник имущества, т. е. государство, и учредитель, т. е. соответствующее ведомство, могут посчитать, что учреждение обладает излишним имуществом. В нашем случае учредителем является Минкультуры, но собственник имущества – Российская Федерация, а управление собственностью поручено Росимуществу, то есть организации, которая полностью отвечает за имущественный комплекс, а значит, все они будут блюсти свои интересы.

То, что я сейчас описываю, – еще не окончательный вариант, потому что в нашей стране страшен не сам закон, а его исполнение и то, что я называю правоприменительной практикой. Как правило, исполнение и соответствующая практика строятся на группе подзаконных актов, и нормы, определенные в законе, носят не абсолютный характер. Впоследствии, когда закон вступит в действие, будут приниматься дополнения. Авторы законопроектов очень часто не могут предвидеть всех возможных последствий принятия законопроектов и уже по факту начинают искать и находить какие-то конкретные решения. Поэтому, пока закон реально не вступил в силу, некоторые его нюансы довольно сложно обсуждать.

– Официально закон вступает в силу с 1 января...

– И еще год будет длиться переходный период. Объемы субсидий на следующий год, по-видимому, будут приближены к объемам финансирования 2010 года – естественно, без учета перебросок, дополнительного финансирования, осуществленных в течение года. Сейчас существует сметное финансирование по отдельным статьям бюджета, довольно строго разделенным, – определенная сумма может быть потрачена на фонд заработной платы, определенная – на налоги, транспортные расходы.

Пока подразумевается, что автономные и бюджетные учреждения нового типа смогут внутри бюджетных субвенций более свободно манипулировать этими средствами. Но при этом повышается ответственность руководителей за выполнение государственного задания, которое поставлено перед ним, и руководитель учреждения должен думать, направлять ли лишнего человека в командировку или нет, тратить ли деньги – вводится режим существенно более жесткой экономии.

Собственно говоря, в дальнейшем все будет зависеть от того, насколько будет сокращен общий объем государственной поддержки, насколько сложной окажется система отчетности и вообще выполнения государственного задания, насколько государственное задание будет учитывать специфику учреждения. Стоит помнить, что государственное задание для Третьяковской галереи и Государственного Эрмитажа или для музеев-заповедников «Куликово Поле» и «Ясная Поляна» принципиально разные.

– В чем может заключаться уязвимость музеев и, в частности, музеев-заповедников при переходе на автономный статус?

– Если музей обладает территориями, на которых есть объекты природного наследия и осуществляется ведение хозяйственной деятельности, то эта хозяйственная деятельность может быть приравнена к музейной. В этом случае на примере Ясной Поляны мы доказываем, что сад – это не просто сад, в котором растут яблони, а сад Льва Толстого, который формирует образ мира писателя. Исторически оправданно, обусловлено также существование при музее леса, парка, конюшни. Если мы это доказываем, и государство признает эти формы деятельности уставными и не коммерческими, а музейными, наше госзадание должно это учитывать. В том числе то, что для содержания конюшни в двадцать лошадей должен иметься соответствующий персонал, который будет получать государственное жалование, и что для животных нужно закупать корма и так далее. То же самое связано с лесом, парком, со всем остальным. Если государство сочтет, что музейными функциями является только показ Дома Толстого, тогда вся эта остальная часть не будет поддержана бюджетным финансированием и ее дальнейшее существование будет напрямую зависеть от самоокупаемости. Разумеется, ни сад, ни лошади, ни парк не могут в полной мере окупаться. В этом случае придется каждое из направлений деятельности коммерциализировать и пытаться, видимо, сокращать численность сотрудников для того, чтобы иметь возможность выплачивать им заработную плату в привычных для них размерах.

На данный момент заработная плата каждого из наших сотрудников складывается лишь на определенный процент из государственного оклада. Что будет дальше – непонятно, но я как руководитель не считаю возможным ухудшать условия оплаты труда людей, если на протяжении всех этих лет делал попытки хоть как-то их улучшить. А что делать, если на это не будет вообще предусмотрено федеральной составляющей? Тогда мы не справимся – даже при сверхуспешной коммерческой деятельности. Встанет вопрос об управлении, о том, что выгоднее и правильнее по отношению к гостиничному хозяйству или к пункту общественного питания – с одной стороны, их правильнее было бы перевести обратно в музей, если это будет разрешено по уставу; с другой стороны, сохраняется опасность любых новых решений, по которым мы опять окажемся в ситуации, когда наиболее прибыльные вещи будут сочтены непрофильными и отобраны.

– Грубо говоря, на данный момент наиболее прибыльные вещи лучше всего держать вне государства, вне структуры? Ведь руководство гостиницей и пунктами питания, услугами которых пользуются гости «Ясной Поляны», осуществляется со стороны доверенной музею коммерческой организации. Кроме того, для ведения различных проектов используются средства международного фонда «Наследие Л.Н. Толстого».

– Да, потому что очень важно держать их в своих же руках, ведь будь гостиница, кафе, ресторан просто переданы коммерческим структурам, не имеющим к нам отношения, – завтра же у нас ничего этого не станет. Во-первых, изменятся цены, поскольку цены в яснополянской гостинице существенно ниже средних при качестве обслуживания не только не худшем, а иногда и лучшем, чем там, где берут дороже. Музей и сегодня проводит там практически все крупные мероприятия; мы имеем возможность бесплатного поселения, бесплатного оказания услуг – все это берет на себя доверенная коммерческая организация, ни одна другая делать этого бы не стала. Та схема, которая создана и действует сейчас, очень помогает держать баланс: когда не хватает денег у музея, их разными способами замещают либо средства фонда, либо средства коммерческой структуры, которые, в общем-то, управляются из одного центра и служат одним задачам.

Все эти структуры существуют для того, чтобы сохранить равновесие и баланс интересов и двигать наши проекты. Конечно, с точки зрения здравого смысла государство должно просто с распростертыми объятиями принимать такие подходы, потому что они позволяют следовать закону. Это как бы автономия, но несоответствующая представлениям об автономии, которые прописаны в законе об автономных учреждениях.

– Так или иначе, решают за нас – и если кто-то будет приведен к автономии и должен будет существовать в этом русле, может ли это обернуться для кого-то крахом? Какие риски вообще связаны с каждым из статусов?

– Может. Казенные учреждения от краха защищены – им может угрожать только смена руководителя. У бюджетных риски связаны с объемом собственности, и именно при переходе из одного статуса в другой учредитель и собственник вправе определить, на каких объектах должна вестись эта деятельность, а какие она посчитает излишними. Кроме рисков с объемами собственности, это еще и трудности с защитой земельных участков. Будет происходить процесс постепенного «сжимания» – с уменьшением финансирования руководитель сам будет вынужден сокращать штат и объем выполняемых работ.

В случае с автономными учреждениями очень велика опасность смены собственника, т. е. практически никаких гарантий нет. Именно поэтому это нам не очень подходит, и, конечно, я бы предпочел не подчиняться Закону № 94-ФЗ и попробовать уйти в автономию. Тем не менее я прекрасно понимаю, что для «Ясной Поляны» это колоссальный риск, потому что в этом случае оберегать и охранять территорию и недвижимость станет намного сложней. Еще один минус – очень сильная зависимость от органов управления, которые составят основу попечительского совета, то есть ты становишься пешкой в чужой игре. Словом, каждая организационно-правовая форма имеет свои опасности.

– Какие новые возможности Вы видите для российских музеев в связи с переходом в новый статус?

– Новые возможности можно будет обсуждать, только вступив в ситуацию, когда закон начнет действовать. Сейчас только гипотетически можно говорить об этом. Закон об автономных учреждениях принят почти четыре года назад, но на сегодняшний момент очень маленькое количество организаций существует в этом статусе. В богатых регионах, типа Ханты-Мансийска, Тюмени, в принципе, все более-менее нормально, но в отдельных регионах – скажем, на Юге или в Центре России, их существование почти невозможно. Не случайно за эти четыре года не наблюдалось массового перехода в автономию – можно было переходить и раньше, но никто особенно туда не рвался. Раз никто не рвется, значит, там существуют очевидные подвохи. Бюджетные учреждения нового типа появятся сейчас, и только после того как они появятся, можно будет говорить об их преимуществах. То есть, может быть, действительно возникнет легитимная возможность сделать то, что мы начинали делать пятнадцать лет назад, – например, развивать полиграфию, которую мы потом приостановили, так как это стало выходить за пределы нашего устава. К сожалению, эта свобода видов деятельности таит в себе определенную опасность: кто-то может начать заниматься этими видами деятельности в ущерб основным. Соблюдение баланса очень сложно, и очень велик соблазн развивать коммерчески выгодные виды работ в ущерб невыгодным или затратным по бюджету. Поэтому очень многое будет зависеть от персоны руководителя: добиться хороших результатов смогут честные, преданные делу культуры люди, профессиональные, знающие и в то же время предприимчивые, имеющие предпринимательскую жилку.

– Напоследок – провокационный вопрос: а могли бы мы обойтись без этого закона?

– Могли бы, но в том случае, если бы государство не считало одним из своих приоритетов сокращение бюджетных расходов. Те, кто придумывает, инициирует эти законы, прямо выполняют эту задачу, не задумываясь о том, какой ценой она будет выполнена. Задача будет выполнена, объемы бюджетного финансирования сократятся. Но какие последствия это будет иметь для государства, его жителей, для будущего развития, для той же модернизации?..

Вообще, что такое модернизация? Это творческое отношение к жизни, поиск новых форм развития. Но осуществлять модернизацию способны только люди, получившие хорошее качественное базовое образование и воспитание, с творческими способностями, которые невозможно развить в плохой школе в отсутствие нормальных музеев, театров и библиотек.

Примечания:

  1. Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ (ред. от 18.10.2007) «Об автономных учреждениях».
  2. Закон № 83-ФЗ.
 Вверх




О портале | Карта портала | Почта: info@library.ru

При полном или частичном использовании материалов
активная ссылка на портал LIBRARY.RU обязательна

 
  Rambler's Top100
© АНО «Институт информационных инициатив»
© Российская государственная библиотека для молодежи